En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 328/2025 (Sección tercera), de fecha 25 de marzo de 2025, que establece una importante doctrina sobre las medidas cautelares en materia de contratación pública.
I. Materia objeto del pleito
El asunto analizado gravita sobre un recurso de casación interpuesto por una mercantil contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 8 de octubre de 2021. Esta sentencia había desestimado el recurso de apelación contra un Auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 7 de 18 de marzo de 2021, que denegaba la medida cautelar solicitada por dicha empresa.
El fondo de la controversia se centra en la solicitud de pago inmediato de una deuda derivada del cumplimiento de la obligación de abono de la certificación final de unas obras de rehabilitación realizadas en un edificio de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, ubicado en la Avenida de las Razas, en Sevilla.
II. Hechos fácticos relevantes
- La empresa Proyecón Galicia S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración en el cumplimiento de su obligación de pago de la certificación final de obra y los intereses de demora correspondientes.
- En el marco de dicho procedimiento, la empresa solicitó como medida cautelar el pago inmediato de la deuda por importe de 344.200,47 euros, al amparo del artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
- Tanto el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo como posteriormente la Audiencia Nacional denegaron dicha medida cautelar, basándose en la aplicación del régimen general de medidas cautelares previsto en los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
- La Audiencia Nacional consideró que, al tratarse de un acto de contenido negativo (inactividad administrativa), no procedía la suspensión, pues ello supondría una anticipación de los efectos del acto positivo contrario.
III. Cuestión de debate
La cuestión jurídica principal que se plantea ante el Tribunal Supremo es determinar si la medida cautelar específica prevista en el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011 ha de ser interpretada como una norma especial que desplaza el régimen ordinario de la justicia cautelar previsto en los artículos 129 y siguientes de la Ley 29/1998.
En concreto, se debate si únicamente deben comprobarse los presupuestos exigidos en el artículo 217 de la Ley de Contratos del Sector Público (que establece que «el órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible»), o si, por el contrario, deben aplicarse también los criterios generales para la adopción de medidas cautelares (periculum in mora y ponderación de intereses) previstos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo aborda la cuestión planteada estableciendo lo siguiente:
- Sobre la naturaleza del artículo 217 del TRLCSP como norma especial:
El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, en el marco de la regulación de un procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas con los contratistas, y en consonancia con lo dispuesto en la normativa europea, «tiene el objetivo de reforzar la posición jurídica de los agentes económicos que contratan con la Administración Púbica y disuadir a ésta de conductas o actuaciones que supongan un incumplimiento sistemático de las obligaciones contraídas en materia de abono del precio pactado en los plazos fijados«.
- Sobre la relación entre el régimen especial de medidas cautelares y el régimen general:
El Tribunal Supremo determina que dicho precepto «establece una regulación específica del régimen jurídico de las medidas cautelares que rige en los procesos judiciales en materia de contratación pública, que, por su carácter de lex especialis, desplaza las previsiones establecidas, con carácter general, en los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998«.
- Sobre la interpretación de la medida cautelar de pago inmediato:
La norma «no confiere al órgano judicial ninguna facultad valorativa en orden a denegar la medida cautelar de pago inmediato de la deuda de la Administración cuando concurra el presupuesto de haberse seguido el procedimiento regulado en la mencionada ley para hacer efectivas las deudas por la Administración«.
- Sobre la finalidad de esta regulación específica:
La regulación específica de las medidas cautelares en contratación pública está avalada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que propugna que se adopten «lo antes posible, y mediante procedimiento de urgencia, medidas provisionales para corregir la infracción alegada (del Derecho contractual interno o comunitario), para impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectados«.
- Sobre las consecuencias de la falta de un sistema adecuado de tutela cautelar:
El Tribunal Supremo señala que «una regulación procesal de un estado miembro que no incluya un sistema de tutela judicial provisional adecuado con esta finalidad de corregir las infracciones de la normativa contractual por las entidades adjudicadoras puede considerarse incompatible con las prescripciones del Derecho de la Unión Europea«.
V. Conclusión
La sentencia fija como doctrina jurisprudencial:
El artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011 «debe interpretarse en el sentido de que el régimen regulatorio de las medidas cautelares en el ámbito de la contratación administrativa, cuando concurra el presupuesto referido a la utilización del procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas, establecido en dicha disposición, en cuanto a su consideración de lex specialis, debe aplicarse de forma imperativa por el órgano judicial competente para resolver el incidente cautelar, que deberá adoptar la medida cautelar positiva de pago inmediato de la deuda, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última, lo que comporta el desplazamiento del régimen general de medidas cautelares» previsto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Esta sentencia establece un criterio claro sobre la aplicación del régimen especial de medidas cautelares en contratación pública, que prevalece sobre el régimen general de la Ley de la Jurisdicción, reforzando la posición del contratista frente a la Administración incumplidora en materia de pago de deudas y marcando una diferencia sustancial con el régimen general de medidas cautelares al eliminar el margen de discrecionalidad judicial en su adopción.
