En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de haciendas locales, analizamos la sentencia del Tribunal Supremo 410/2025, que resuelve un recurso de casación interpuesto por I de Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U. contra la sentencia nº 335/2023 del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó su recurso contencioso-administrativo contra una ordenanza fiscal de un Ayuntamiento de la provincia de Valencia.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada (STS 410/2025 de 3 de abril de 2025) resuelve un recurso de casación sobre la legalidad de la ordenanza fiscal del ente local reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, publicada en el BOP de Valencia el 16 de diciembre de 2021.
La controversia se sitúa en un contexto de importante evolución jurisprudencial en materia de tasas por utilización del dominio público, donde el Tribunal Supremo ha ido estableciendo progresivamente criterios más precisos sobre la correcta configuración de estos tributos locales. La cuestión principal radica en determinar si es conforme a derecho que una ordenanza fiscal excluya totalmente la figura de la «utilización privativa» del dominio público, calificando todas las instalaciones como supuestos de «aprovechamiento especial», pero aplicando para su cuantificación económica metodologías de cálculo propias de la utilización privativa.
El caso tiene relevancia jurídica destacada por varias razones:
- Implicación en la autonomía financiera local: Incide directamente en la capacidad de los ayuntamientos para establecer y configurar sus tributos, delimitando las fronteras de su potestad reglamentaria frente a los principios y conceptos legalmente definidos.
- Clarificación conceptual: Aborda la delimitación precisa entre dos categorías jurídicas fundamentales en el ámbito de las tasas locales: la «utilización privativa» y el «aprovechamiento especial» del dominio público, conceptos con regímenes jurídicos diferenciados en cuanto a su cuantificación.
- Metodología de cuantificación: Se centra en la corrección técnica y jurídica de los sistemas de cálculo de las tasas, especialmente en infraestructuras con alto valor económico como son las redes de transporte de energía eléctrica, telecomunicaciones, gas y otros servicios.
- Consolidación jurisprudencial: Representa un eslabón más en una cadena de pronunciamientos del Tribunal Supremo que han ido evolucionando desde la aceptación de ciertos criterios de cuantificación (sentencias de 2016) hasta posiciones más restrictivas respecto a los tipos de gravamen (sentencias de 2020), hasta llegar a este nuevo estadio donde se examina la congruencia interna del sistema de determinación de la cuota tributaria en su conjunto.
La sentencia, además, se emite en un momento de adaptación de numerosas ordenanzas fiscales locales tras pronunciamientos anteriores del Tribunal Supremo, lo que incrementa su valor como criterio interpretativo para los operadores jurídicos y como parámetro de legalidad para el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria local en materia tributaria.
El Alto Tribunal dirime acerca de si los ayuntamientos pueden, bajo el principio de autonomía local, configurar estos tributos combinando elementos de diferentes regímenes jurídicos o si, por el contrario, deben respetar íntegramente las categorías y metodologías legalmente establecidas, sin posibilidad de crear sistemas híbridos de cuantificación.
II. Hechos fácticos más determinantes
- La entidad recurrente, I de Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U., impugnó directamente la ordenanza fiscal del Ayuntamiento reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público por instalaciones de transporte de energía eléctrica y otros servicios.
- El Ayuntamiento había aprobado esta ordenanza con la intención declarada de ajustarse a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo establecida en sentencias anteriores, particularmente las dictadas en diciembre de 2020.
- La ordenanza modificada no contemplaba supuestos de utilización privativa del dominio público local, calificando toda utilización como aprovechamiento especial, pero con distintos grados de intensidad.
- El artículo 4 de la ordenanza establecía dos tipos impositivos: un 5% para aprovechamientos especiales de instalaciones como cajas de amarre, líneas subterráneas y torres metálicas (calificados como de «especial intensidad»); y un 2,5% para el aprovechamiento de elementos como líneas aéreas o cables de transporte de energía (considerados de «menor intensidad»).
- La sentencia de instancia del TSJ de la Comunidad Valenciana desestimó el recurso, considerando válida la ordenanza.
III. Cuestión de debate
Las principales cuestiones jurídicas dirimidas en la sentencia son:
- Primera cuestión: Determinar si, en los supuestos de modificaciones de ordenanzas fiscales reguladoras de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local para instalaciones de transporte de energía y otros servicios, en las que se excluya la tributación de la utilización privativa y se establezca la tributación del aprovechamiento especial en función de la intensidad de uso, es necesario un nuevo acuerdo de imposición y establecimiento del tributo. (Esta cuestión quedó fuera del análisis final por renuncia de la parte recurrente).
- Segunda cuestión: Aclarar si un Ayuntamiento puede, al establecer una ordenanza fiscal, excluir de tributación la utilización privativa del dominio público local, y a la vez catalogar instalaciones como cajas de amarre, líneas subterráneas o torres metálicas como aprovechamientos especiales de especial intensidad, determinando la base imponible conforme al artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998, tomando como parámetro «el valor del terreno y, en su caso, el valor de las instalaciones ocupadas».
- Tercera cuestión: Precisar si las ordenanzas municipales pueden fijar un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas) justificado en las normas técnicas de valoración catastral.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo fundamenta su decisión en múltiples argumentos que resultan determinantes para el fallo, apoyándose explícitamente en pronunciamientos anteriores. Extrae fragmentos literales de la sentencia de 26 de abril de 2024 (recurso de casación nº 6542/2022) por la identidad sustancial del objeto entre ambos casos:
- Sobre la evolución jurisprudencial en la materia:
La sentencia recorre la evolución jurisprudencial sobre este tema, señalando:
«Son numerosas las sentencias dictadas por este Tribunal Supremo relativas a la impugnación de ordenanzas reguladoras de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, en relación con las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos.
En un primer estadio de nuestra Jurisprudencia, el debate jurisdiccional trabado respecto de tales ordenanzas se había centrado sustancialmente en la cuantificación de la tasa, por remisión al cálculo del valor de la utilidad derivada de la utilización privativa o del aprovechamiento especial del dominio público local por las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, ex artículo 24.1.a) TRLHL.»
- Sobre la incongruencia en el método de cuantificación:
La sentencia identifica la contradicción básica en el método de cuantificación de la tasa:
«Para el Ayuntamiento recurrido, el método de determinación del valor parte de un primer elemento, que la ordenanza denomina «base imponible», que se dice fijado en concordancia con los criterios establecidos en la jurisprudencia de esta Sala… Tal planteamiento no es correcto porque lo que establece la doctrina jurisprudencial expresada en esas sentencias, es que puede ser admisible conforme al marco que establece el art. 24 TRLHL tomar en consideración y utilizar como parámetro los valores catastrales de suelo rústico con construcciones y de las instalaciones, como elementos de referencia para la determinación del «valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público» que es lo que establece el artículo 24.1.a) TRLHL. Pero ello no significa que se pueda descomponer este procedimiento de fijación de la cuota tributaria en dos fases independientes, y como pretende la representación del Ayuntamiento, desconectadas, una de fijación de una base imponible, o si se quiere, determinación de valor de la utilidad, y otra de elección del tipo de gravamen.»
- Sobre la incompatibilidad de la estructura tarifaria:
La sentencia analiza la contradicción interna del sistema de cuantificación adoptado:
«Por tanto, el artículo 4 de la Ordenanza, por remisión al ITE, establece la misma base imponible o base de cálculo de la utilización privativa, que, en el modelo o esquema del artículo 64 de la Ley 29/1998 asumido por el ITE de la Ordenanza, es incompatible con el régimen legal aplicable a los supuestos de aprovechamiento especial, para casos que son, según los califica la Ordenanza, de aprovechamiento especial. Y tal incompatibilidad no queda salvada por el hecho de que, a diferencia de las Ordenanzas anuladas en las STS de 3 de diciembre de 2020 (rec. cas. 3099/2019) entre otras, la Ordenanza establezca ahora dos tipos de gravamen, uno del 5%, para supuestos de mayor intensidad de uso, y otro del 2.5% para los casos de menor intensidad de usos, ya que ambos operan sobre la base de cálculo determinada con los criterios que corresponde a la utilización privativa, y no con los del aprovechamiento especial.»
- Sobre la aplicación errónea de la normativa de referencia:
La sentencia señala la incorrecta aplicación del artículo 64 de la Ley 25/1998:
«Reiteramos que a estos últimos les corresponde, en el esquema del artículo 64 de la Ley 25/1998 de Tasas, una base de cálculo consistente en la utilidad que reporte el aprovechamiento. Es claro que, si para el caso de utilización privativa, el tipo que se aplica es el del 5%, y en el de aprovechamiento especial es del 100% de la «utilidad que reporte del aprovechamiento» (art. 24.1.b en relación al art. 24.3 TRLHL) son bases de cálculo necesariamente distintas.»
- Sobre la desnaturalización del régimen jurídico aplicable:
La sentencia concluye que el sistema adoptado desnaturaliza el régimen jurídico:
«Ciertamente, el informe técnico económico que incorpora la Ordenanza podría haber utilizado criterios diferentes a los que establece el artículo 64 de la Ley 25/1998, para determinar el valor de utilidad derivada del aprovechamiento especial objeto de gravamen, en los amplios términos que establece el artículo 24.1.a) TRLHL, estableciendo criterios y parámetros que permitan, atendida la naturaleza específica del que en cada caso se efectúa, precisar el marco de referencia que establece la ley, que no es otro que «el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes no fueran públicos». Pero si una ordenanza, como es el caso de la recurrida, ha asumido el sistema y procedimiento establecido en el artículo 64 de la Ley 25/1998 para fijar las tarifas o cuotas que graven el aprovechamiento especial de bienes de dominio público local, debe atenerse a todos sus elementos y método, pues tan solo así se puede afirmar que se ha establecido el correcto valor de la utilidad que reporte el aprovechamiento especial.»
V. Conclusión
La sentencia establece los siguientes criterios en materia de tasas por aprovechamiento especial del dominio público:
- Los Ayuntamientos, al establecer ordenanzas fiscales reguladoras de tasas por aprovechamiento especial del dominio público para instalaciones de transporte de energía eléctrica y otros servicios, deben respetar las categorías y metodologías de cálculo establecidas legalmente, sin poder recalificar arbitrariamente los usos privativos como aprovechamientos especiales.
- No es válido emplear para el gravamen del aprovechamiento especial la base imponible prevista legalmente para el uso privativo (valor del terreno e instalaciones), aplicándole después tipos de gravamen diferenciados según la intensidad del uso.
- El procedimiento de fijación del valor de la utilidad derivada del aprovechamiento y su gravamen forma un todo indisoluble, que debe ser coherente con la naturaleza jurídica del uso concreto (privativo o especial) que se está grabando.
- Las ordenanzas municipales reguladoras de estas tasas deben respetar en su integridad el método de cálculo establecido legalmente para cada tipo de uso, sin poder combinar elementos de distintos regímenes jurídicos.
Esta sentencia refuerza y consolida la doctrina del Tribunal Supremo sobre la cuantificación de tasas por aprovechamiento del dominio público local, especialmente la establecida en las sentencias de 26 y 30 de abril de 2024, y se alinea con sentencias anteriores como las de diciembre de 2020, que declararon la nulidad de la fijación de un tipo de gravamen del 5% para supuestos de aprovechamiento especial.
La resolución tiene importantes implicaciones prácticas para los Ayuntamientos, que deberán revisar sus ordenanzas fiscales para asegurar que respetan la correcta calificación jurídica de los usos del dominio público y aplican los métodos de cálculo legalmente previstos para cada tipo de uso.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
