En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 377/2025, de 3 de octubre de 2025, del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP) aborda una cuestión de creciente relevancia en la contratación pública: los límites y requisitos para la aplicación de la prórroga excepcional o forzosa prevista en el artículo 29.4 LCSP.
I. Materia objeto de la resolución
El caso tiene por objeto el recurso especial interpuesto por una mercantil contra las resoluciones de prórroga excepcional de los lotes 2 y 3 del contrato de servicios de conservación y mantenimiento de edificios judiciales del Departamento de Justicia y delegaciones territoriales de la Agencia Tributaria de Cataluña.
La controversia se centra en determinar si el órgano de contratación cumplió los requisitos legales exigidos por el artículo 29.4 LCSP para acordar la prórroga excepcional de los contratos, en particular si concurrieron «incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles» durante el procedimiento de adjudicación que justificasen dicha prórroga, o si, por el contrario, la necesidad de prórroga deriva de una deficiente planificación de la actividad contractual.
II. Hechos fácticos relevantes
Cronología contractual:
- 30 de enero de 2020: Adjudicación de los lotes 2 y 3 a la reclamante
- 11 de marzo de 2020: Formalización de los contratos con duración inicial de 36 meses desde el 1 de abril de 2020, prorrogables hasta 24 meses adicionales
- 30 de marzo de 2020: Addenda suspendiendo la ejecución por el estado de alarma COVID-19
- 9 de junio de 2020: Nueva addenda estableciendo el inicio efectivo el 1 de julio de 2020
Prórrogas ordinarias sucesivas:
- 29 de junio de 2023: Primera prórroga de 9 meses (1 julio 2023 – 31 marzo 2024)
- 24 de marzo de 2024: Segunda prórroga de 8 meses (1 abril 2024 – 30 noviembre 2024)
- 23 de noviembre de 2024: Tercera prórroga de 7 meses (1 diciembre 2024 – 30 junio 2025)
Nueva licitación:
- 28 de marzo de 2025: Envío del anuncio de nueva licitación a la OPUE
- 30 de marzo de 2025: Publicación en el perfil del contratante
- 31 de marzo de 2025: Publicación en el DOUE (expediente ME. MEC-25L02)
Prórroga excepcional controvertida:
- 19 de junio de 2025: Resoluciones de prórroga excepcional de los lotes 2 y 3 por un máximo de 9 meses desde el 1 de julio de 2025
- 14 de julio de 2025: Interposición del recurso especial por la UTE
Circunstancias alegadas por el órgano de contratación:
El ente licitador justificó la prórroga excepcional alegando que no pudo iniciar la licitación hasta recibir el encargo del Departamento de Justicia y Calidad Democrática y la correspondiente habilitación presupuestaria. Según consta en los informes justificativos, el Acuerdo de Gobierno de 25 de marzo de 2025 aprobó el Programa de Encargo de Actuaciones, y mediante Resolución de la Secretaría General del Departamento de Justicia de 26 de marzo de 2025, el ente encargado de la licitación recibió el encargo de gestión.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Requisitos de la prórroga excepcional del artículo 29.4 LCSP: Determinación de si se cumplen los requisitos acumulativos exigidos por la norma para acordar la prórroga forzosa: (i) acontecimientos imprevisibles durante el procedimiento de adjudicación; (ii) razones de interés público para no interrumpir la prestación; (iii) publicación del anuncio de licitación con tres meses de antelación mínima; y (iv) no modificación de las condiciones contractuales.
- Concepto de «acontecimientos imprevisibles»: Si la demora en recibir el encargo del departamento cliente y la habilitación presupuestaria constituyen acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación que justifiquen la prórroga excepcional.
- Momento procedimental de los acontecimientos imprevisibles: Si el artículo 29.4 LCSP exige que los acontecimientos imprevisibles se produzcan específicamente «durante el procedimiento de adjudicación» o si pueden producirse en la fase previa de preparación de la licitación.
- Planificación contractual y diligencia cualificada: Si la falta de planificación adecuada de la actividad contractual puede ser subsanada mediante el recurso a la prórroga excepcional, o si esta figura sólo resulta aplicable cuando, pese a una planificación diligente, surgen circunstancias verdaderamente imprevisibles.
- Interpretación restrictiva de la prórroga excepcional: Si, dada su naturaleza extraordinaria, la prórroga forzosa debe interpretarse de forma restrictiva, exigiendo el cumplimiento estricto de todos los requisitos legales.
- Consecuencias de la ausencia de cobertura legal: Qué efectos jurídicos se derivan cuando una prórroga excepcional se acuerda sin cumplir los requisitos del artículo 29.4 LCSP.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Catalán fundamenta su decisión estimatoria del recurso en los siguientes razonamientos:
1. Sobre el carácter impugnable de la prórroga excepcional
El TCCSP confirma su doctrina de que las decisiones de prórroga excepcional o forzosa son susceptibles de recurso especial, aunque no estén nominalmente recogidas en el artículo 44.2 LCSP, puesto que materialmente podrían constituir una adjudicación directa del servicio si carecen de cobertura legal. Esta interpretación se alinea con la Directiva 89/665/CEE y la jurisprudencia del TJUE sobre el efecto útil de los recursos en materia de contratación pública.
2. Sobre la naturaleza extraordinaria y restrictiva de la prórroga excepcional
El Tribunal subraya el carácter «extraordinario y restrictivo» de la prórroga forzosa, que sólo resulta admisible cuando sea «imprescindible para garantizar la continuidad del servicio público» y siempre que conste «debidamente motivada y limitada temporalmente».
Cita expresamente el Informe 6/2022 de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña, que delimita la finalidad de este mecanismo: garantizar la continuidad de prestaciones de tracto sucesivo cuando, concurriendo razones de interés público, al vencimiento del contrato no se disponga de uno nuevo formalizado debido a incidencias derivadas de acontecimientos imprevisibles.
3. Sobre los requisitos acumulativos del artículo 29.4 LCSP
El Tribunal analiza sistemáticamente el cumplimiento de los cuatro requisitos establecidos en el precepto:
a) Razones de interés público: El TCCSP considera acreditado este requisito, dado que los informes justifican la necesidad de garantizar la continuidad de los servicios en equipamientos críticos del Departamento de Justicia, invocando riesgos para la seguridad de personas y bienes, posibles responsabilidades, degradación de instalaciones, insalubridad y deficiente prestación del servicio público.
b) No modificación de condiciones contractuales: El Tribunal aprecia que las resoluciones de prórroga establecen que el desarrollo de las prestaciones se realizará conforme al PPT y a las ofertas de los contratos originarios, cumpliendo así este requisito.
c) Publicación anticipada del anuncio de licitación: Respecto al requisito temporal, el TCCSP constata que el anuncio se publicó en la PSCP el 30 de marzo de 2025 y en el DOUE el 31 de marzo de 2025, cumpliendo formalmente la antelación mínima de tres meses respecto a la finalización de los contratos el 30 de junio de 2025.
d) Incidencias por acontecimientos imprevisibles durante el procedimiento de adjudicación: Este es el requisito determinante y donde el Tribunal fundamenta la estimación del recurso.
4. Sobre el incumplimiento del requisito de acontecimientos imprevisibles
El TCCSP realiza un análisis crítico de la justificación aportada por el ente licitador, estableciendo los siguientes criterios:
Interpretación del concepto «acontecimientos imprevisibles»:
El Tribunal señala que la mera alegación de que el ente no pudo aprobar la nueva licitación hasta recibir el encargo del Departamento de Justicia y la habilitación presupuestaria «sin ninguna más explicación de los motivos o razones que condujeron al retraso de las actuaciones previas al procedimiento de adjudicación, no se puede imputar como un hecho imprevisible sino como una deficiente planificación de la actividad contractual por parte del órgano competente en la gestión de los servicios afectados«.
Momento procedimental exigido:
Resulta determinante la precisión del Tribunal sobre el momento en que deben producirse los acontecimientos imprevisibles. Citando literalmente el artículo 29.4 LCSP, enfatiza que la norma exige expresamente que los acontecimientos imprevisibles se produzcan «en el procedimiento de adjudicación«, circunstancia que no concurre cuando las causas alegadas pretenden justificar «precisamente la demora en el inicio de este procedimiento y no el retraso una vez iniciado».
En palabras del Tribunal: «El artículo 29.4 de la LCSP exige expresamente que los acontecimientos imprevisibles se produzcan ‘en el procedimiento de adjudicación’, algo que no sucede en este caso en el cual las circunstancias alegadas pretenden justificar precisamente la demora en el inicio de este procedimiento y no el retraso una vez iniciado«.
Referencia a la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado:
El Tribunal transcribe extensamente el Informe 86/2018 de la JCCPE, que establece criterios fundamentales sobre la aplicación del artículo 29.4 LCSP:
«La aplicación de este precepto exige la concurrencia de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación, razón por la cual si en un caso como el que tratamos el acontecimiento es previsible, no se podría utilizar esta posibilidad. De la misma manera, en lo que se refiere al respeto al principio de buena administración, cabe señalar que la existencia de un retraso ocasionado por la incuria de la entidad licitante no se puede prever de antemano ni considerarse acorde con aquel principio.
Sin duda, la solución a este tipo de problemas estriba en una diligencia reforzada de los órganos de contratación y en un concepto al que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, otorga una gran importancia en su artículo 28.4 como es la programación y planificación adecuada de su actividad contractual. En los supuestos en que habiendo existido esa diligencia se produzcan acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación cabrá una prórroga conforme a la ley actual, posibilidad que no cabe en los casos de negligencia del órgano de contratación.»
5. Sobre la exigencia de planificación contractual
Implícitamente, el Tribunal está aplicando el principio de planificación contractual del artículo 28.4 LCSP, que obliga a los órganos de contratación a programar adecuadamente su actividad contractual. La necesidad de recibir un encargo y habilitación presupuestaria son circunstancias perfectamente previsibles y que debieron ser anticipadas con la debida diligencia.
La doctrina establece así que la prórroga excepcional no puede convertirse en un mecanismo para subsanar deficiencias en la planificación contractual, sino que requiere una «diligencia cualificada» previa del órgano de contratación.
6. Sobre las consecuencias jurídicas
El Tribunal concluye que «las prórrogas excepcionales de los lotes 2 y 3 de la licitación de referencia no tienen la cobertura legal del último inciso del artículo 29.4 de la LCSP por las razones que han quedado expuestas» y, por tanto, estima el recurso «por constatar el incumplimiento del artículo mencionado».
7. Sobre la pretensión económica de la recurrente
Respecto a la solicitud de la recurrente de continuar ejecutando las prestaciones en condiciones económicas actualizadas, el TCCSP introduce una importante salvaguarda invocando la reciente doctrina del Tribunal Supremo (STS de 27 de enero de 2025, ECLI:ES:TS:2025:294), señalando que «la empresa contratista que de buena fe continúa prestando el servicio a petición de la administración […] no [puede] resultar perjudicada económicamente cuando la administración contratante recibe el servicio sin protesta o reserva«.
V. Conclusión
El Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público estima el recurso especial y anula las resoluciones de prórroga excepcional de los lotes 2 y 3 del contrato de conservación y mantenimiento de edificios judiciales.
La resolución establece los siguientes criterios doctrinales de especial relevancia para la práctica de la contratación pública:
1. Interpretación restrictiva de la prórroga excepcional
La prórroga forzosa del artículo 29.4 LCSP constituye un mecanismo extraordinario que debe interpretarse de forma restrictiva, exigiendo el cumplimiento estricto y acumulativo de todos los requisitos legales. Su carácter excepcional deriva de constituir una excepción al principio de libre concurrencia y a las normas ordinarias sobre duración contractual.
2. Concepto estricto de «acontecimientos imprevisibles»
Los acontecimientos imprevisibles que habilitan la prórroga excepcional deben ser verdaderamente extraordinarios e inevitables pese a una diligencia cualificada del órgano de contratación. No constituyen acontecimientos imprevisibles:
- La necesidad de recibir encargos de otros departamentos o entidades
- La tramitación de habilitaciones presupuestarias
- Cualquier circunstancia derivada de la organización interna del órgano de contratación
- Retrasos ocasionados por deficiente planificación de la actividad contractual
Estos elementos forman parte de la actividad ordinaria de preparación contractual y deben ser adecuadamente planificados con suficiente antelación.
3. Exigencia temporal: acontecimientos durante el procedimiento de adjudicación
El artículo 29.4 LCSP establece expresamente que los acontecimientos imprevisibles deben producirse «durante el procedimiento de adjudicación». Por tanto, la prórroga excepcional no resulta aplicable cuando:
- Las causas son previas al inicio del procedimiento licitatorio
- Se pretende justificar la demora en iniciar el procedimiento
- Los acontecimientos se producen en la fase de preparación contractual
Esta delimitación temporal es esencial: la prórroga excepcional presupone que el órgano de contratación ha actuado diligentemente iniciando con suficiente antelación el nuevo procedimiento, y que posteriormente surgen incidencias imprevisibles que impiden su formalización a tiempo.
4. Primacía del principio de planificación contractual
La resolución refuerza significativamente el principio de planificación adecuada de la actividad contractual establecido en el artículo 28.4 LCSP.
La deficiente planificación no puede ser subsanada mediante el recurso a la prórroga excepcional.
5. Diferenciación entre imprevisibilidad y negligencia
La doctrina establece una clara distinción entre:
- Acontecimientos imprevisibles: circunstancias extraordinarias que, pese a una planificación diligente, impiden la formalización del nuevo contrato
- Negligencia o incuria administrativa: deficiente programación, retrasos evitables, falta de previsión de trámites ordinarios
Solo los primeros habilitan la prórroga excepcional; los segundos constituyen incumplimientos del principio de buena administración que no pueden ampararse en el artículo 29.4 LCSP.
6. Protección del contratista de buena fe
Aunque se anule la prórroga excepcional por falta de cobertura legal, el contratista que de buena fe continúa prestando el servicio a requerimiento de la Administración no debe resultar perjudicado económicamente, especialmente cuando la Administración recibe el servicio sin protesta o reserva. Esta doctrina, respaldada por la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, protege al contratista frente a situaciones de continuidad de facto derivadas de decisiones administrativas posteriormente anuladas.
Así, la Resolución 377/2025 clarifica que la prórroga forzosa del artículo 29.4 LCSP no puede servir de remedio para subsanar la falta de planificación contractual, sino que presupone una actuación diligente previa del órgano de contratación que, pese a ello, ve frustrada la formalización del nuevo contrato por circunstancias extraordinarias surgidas durante la tramitación del procedimiento licitatorio.
Este criterio refuerza la seguridad jurídica, protege la libre concurrencia y promueve una cultura de planificación y diligencia en la contratación pública, elementos esenciales para una gestión eficiente y conforme a Derecho de los recursos públicos.
