En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 501/2025, de 16 de septiembre de 2025, que resolvió un recurso de apelación en materia de contratación pública, específicamente sobre la adjudicación de un contrato de concesión del servicio público de abastecimiento de agua potable y alcantarillado.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se centra en la impugnación de la adjudicación del contrato de concesión del servicio público de abastecimiento de agua potable y alcantarillado de un municipio.
Las cuestiones jurídicas fundamentales que se debaten son:
- Interpretación de los pliegos en materia de compromiso de implantación de certificaciones: Si los licitadores debían especificar en su oferta no solo el compromiso de implantar las certificaciones ISO 9001, ISO 14001 y OHSAS 18001/ISO 45000, sino también el plazo concreto para su implantación, o si dicho plazo ya venía determinado imperativamente por el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) en 12 meses.
- Alcance del trámite de aclaración o subsanación: Si la Mesa de Contratación podía requerir a un licitador para que aclarara o completara información sobre el plazo de implantación de las certificaciones cuando esta información no constaba explícitamente en su oferta inicial, o si ello constituye una alteración de la oferta prohibida por el artículo 141 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).
- Valoración de ofertas y principio de igualdad: Si la adjudicación vulneró el principio de igualdad de trato entre licitadores al otorgarle 6 puntos por el compromiso de implantación de certificaciones cuando su oferta no especificaba inicialmente el plazo de implantación requerido.
El núcleo de la controversia gravita en determinar si, cuando un Pliego de Prescripciones Técnicas establece imperativamente un plazo de 12 meses para implantar determinadas certificaciones, un licitador que se compromete a implantar dichas certificaciones, pero no menciona expresamente el plazo en su oferta debe ser penalizado o si, por el contrario, el compromiso de implantación lleva implícito el sometimiento al plazo establecido en el pliego.
II. Hechos fácticos relevantes
Desarrollo cronológico y contextual:
- 29 de marzo de 2021: El Pleno del Ayuntamiento aprobó el expediente de contratación de la concesión del servicio de abastecimiento de agua potable y alcantarillado del municipio, así como los correspondientes Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) y de Prescripciones Técnicas (PPT).
- 30 de marzo de 2021: Se publicó el anuncio de licitación en la Plataforma de Contratación del Estado con los pliegos rectores.
- Presentación de ofertas: Cuatro empresas presentaron ofertas.
- 7 de junio de 2021: La Mesa de Contratación requirió a una de las mercantiles aclaraciones respecto a los sistemas de gestión y medioambiente (ISO 9001, 14001 Y 45000), advirtiendo expresamente que dichas aclaraciones en ningún caso podrían suponer una modificación de la oferta presentada.
- 30 de agosto de 2021: El Pleno del Ayuntamiento adoptó acuerdo de clasificación de ofertas y requerimiento de documentación a la mercantil mejor valorada, conforme al artículo 150 de la LCSP.
- 27 de septiembre de 2021: El Pleno del Ayuntamiento acordó la adjudicación del contrato de concesión del servicio público.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se debaten en el presente recurso de apelación son:
1. Interpretación del contenido exigible en la oferta respecto a compromisos de implantación de certificaciones
¿Debía el licitador especificar expresamente en su oferta el plazo de implantación de las certificaciones ISO para obtener la puntuación correspondiente, o bastaba con comprometerse a implantarlas cuando el propio Pliego de Prescripciones Técnicas ya establecía imperativamente un plazo de 12 meses?
2. Legalidad del trámite de aclaración efectuado por la Mesa de Contratación
¿Fue ajustado a derecho el requerimiento de aclaración efectuado sobre el plazo de implantación, o constituyó una subsanación irregular que permitió completar la oferta en violación del artículo 141 LCSP y del principio de igualdad?
3. Infracción del principio de igualdad y vulneración del artículo 9.3 de la Constitución
¿Resulta arbitraria la decisión de otorgar 6 puntos a la adjudicataria cuando su oferta no cumplía los requisitos establecidos en los pliegos para obtener dicha puntuación?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana desestima el recurso de apelación interpuesto, confirmando tanto la sentencia de instancia como la adjudicación del contrato. La Sala fundamenta su decisión en los siguientes argumentos:
1. Interpretación sistemática de los pliegos: el plazo de implantación estaba predeterminado
El Tribunal realiza una interpretación conjunta y sistemática de las diferentes cláusulas de los pliegos, concluyendo que el plazo de 12 meses para la implantación de las certificaciones ya estaba establecido imperativamente en el Pliego de Prescripciones Técnicas:
«El apartado ‘L’ 1.f) del cuadro-resumen, por remisión a la cláusula 10 PCAP otorga dos puntos por cada uno de los certificados con un total de 6 puntos, sin condicionante de ningún tipo.»
El Tribunal destaca que:
- La cláusula 10 del PCAP otorgaba 2 puntos por cada certificación de forma incondicionada, tomando como punto de partida que el mero hecho de comprometerse a implantar un certificado implicaba la aceptación del plazo de doce meses establecido en el PPT.
- La cláusula 7ª del PPT establecía taxativamente: «El Prestador del Servicio deberá así mismo tener implantado a nivel de empresa la ISO 9001 y 14001 en la fecha de la licitación y específicamente para la explotación a los doce (12) meses de iniciarse el servicio.»
- Por eso, en cada certificado, la cláusula 10 señalaba expresamente: «acorde con lo contemplado en el PPT», remitiendo al régimen jurídico establecido en el pliego técnico.
«Esa es la razón por la cual la cláusula 10 del PCAP otorga los dos puntos de forma incondicionada por cada certificado, toma como punto de partida que el mero hecho de comprometerse a implantar un certificado implicaba la aceptación que era en el plazo de doce meses desde la iniciación del servicio, por eso en cada certificado señala: ‘acorde con lo contemplado en el PPT’.»
2. La respuesta de la Mesa de Contratación resolvió adecuadamente la ambigüedad de los pliegos
El Tribunal valora positivamente que, ante la existencia de cierta oscuridad en las cláusulas, la demandante formulara una consulta a la Mesa de Contratación al amparo del artículo 12 del PCAP.
Pregunta: «Si ‘la implantación de los certificados de las diferentes normas ISO son obligación o no del contrato.’ y ‘En caso de no ser obligación, se solicita cómo proceder para la presentación de la oferta en cuanto a la comunicación de los compromisos de implantación y la petición de plazos de implantación’.»
Respuesta: «El Pliego Técnico indica cómo debería llevarse a cabo la implantación de los certificados UNE-EN ISO 14001, UNE-EN ISO 9001 y OHSAS 18001 o ISO 45000 en el municipio de Manuel, pero no su obligado cumplimiento. Si el licitador quisiera optar a los 2 puntos por cada compromiso de implantación de certificados […] deberá presentar en el archivo número 3 de su oferta, las cartas de compromiso juntos con los plazos de implantación y alcances.»
La Sala ratifica el criterio de la Mesa de Contratación, entendiendo que esta respuesta aclaraba que:
- La implantación de las certificaciones no era obligatoria para participar en la licitación, sino un elemento valorable que otorgaba puntuación adicional.
- Para obtener la puntuación, el licitador debía presentar cartas de compromiso junto con los plazos de implantación.
- Sin embargo, el Tribunal interpreta que cuando los pliegos ya establecen un plazo imperativo (12 meses), el compromiso de implantación conlleva implícitamente la aceptación de dicho plazo.
3. El estudio económico de la adjudicataria contenía información suficiente sobre el plazo de implantación
El elemento determinante para la decisión del Tribunal es la constatación de que la adjudicataria, en su estudio económico incluido en el sobre 3 de la oferta, había previsto específicamente el coste de implantación de las certificaciones durante los doce primeros meses del servicio.
El informe de INGEAGUA (empresa asesora de la Mesa de Contratación) destacaba:
«El compromiso de implantación de certificados tendrá un coste de 2180 €. Este licitador únicamente incurriría en este coste el primer año del contrato, ya que el resto de los ejercicios únicamente se estima un coste de mantenimiento de 300 euros anuales.»
El Tribunal considera que este dato económico evidenciaba que la adjudicataria había asumido desde el principio el compromiso de implantar las certificaciones en el plazo de 12 meses establecido en el pliego, aunque no lo hubiera expresado explícitamente en el apartado específico del compromiso.
4. El trámite de aclaración fue legítimo y no supuso alteración de la oferta
El TSJCV considera que el requerimiento efectuado fue una actuación legítima de aclaración al amparo del artículo 141 de la LCSP, y que la respuesta de la empresa no supuso una alteración o concreción de la oferta, sino simplemente una remisión a información que ya constaba en su oferta económica:
«En definitiva, asumimos los criterios de la sentencia apelada con base en el compromiso de implantación de certificados tendrá un coste de 2180 €. Este licitador únicamente incurriría en este coste el primer año del contrato, ya que el resto de los ejercicios únicamente se estima un coste de mantenimiento de 300 euros anuales, frente a este compromiso hubiera prevalecido la respuesta a la pregunta por parte de la mesa de contratación y hubiésemos exigido la concreción del plazo de implantación, pero no cuando el propio PPT lo fija taxativamente.»
5. Inexistencia de arbitrariedad: coherencia entre la oferta económica y el compromiso de implantación
El Tribunal rechaza la alegación de arbitrariedad (artículo 9.3 CE) sosteniendo que la decisión de la Mesa de Contratación y de la sentencia de instancia se basa en criterios objetivos y razonables:
- Existe coherencia en la oferta: aunque no especificó expresamente el plazo en el apartado del compromiso de certificaciones, sí incluyó en su memoria económica el coste de implantación durante los 12 primeros meses.
- El pliego establecía claramente el plazo de 12 meses como obligación del adjudicatario, por lo que cualquier licitador que se comprometiera a implantar las certificaciones quedaba vinculado a dicho plazo.
V. Conclusión
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana establece criterios jurisprudenciales relevantes en materia de interpretación de pliegos de contratación y valoración de ofertas que conviene destacar:
1. Interpretación sistemática de los pliegos de contratación
Los pliegos de contratación deben interpretarse de forma conjunta y sistemática, armonizando sus diferentes cláusulas. Cuando una cláusula del pliego técnico establece imperativamente un plazo u otra condición de ejecución del contrato, y otra cláusula del pliego administrativo valora el compromiso de cumplir esa prestación, debe entenderse que el compromiso incluye implícitamente el sometimiento a las condiciones establecidas en el pliego técnico.
2. Coherencia interna de la oferta como criterio interpretativo
Cuando un elemento de la oferta no se especifica expresamente en el apartado específico previsto para ello, pero puede deducirse claramente de otros apartados de la misma oferta (como el estudio económico), debe considerarse que el licitador ha asumido ese compromiso.
3. Alcance del trámite de aclaración del artículo 141 LCSP
El artículo 141 de la LCSP permite a la Mesa de Contratación requerir aclaraciones o subsanaciones de la documentación presentada, siempre que ello no suponga una alteración de la oferta. La sentencia delimita el alcance de esta prohibición.
4. Prevalencia de las obligaciones imperativas del pliego técnico sobre la libertad de oferta
Cuando el pliego técnico establece imperativamente una obligación o condición de ejecución del contrato (como el plazo de 12 meses para implantar las certificaciones), esta obligación vincula al adjudicatario independientemente de lo que haya ofertado específicamente
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
