En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, sección primera, nº 292/2025, de 1 de septiembre de 2025, sobre impugnación Plan Rector y Uso y Gestión de un Parque Natural.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra el Decreto 69/2021, de 1 de junio, por el que se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Nacional de Cabañeros, publicado en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha número 109/2021 el 10 de junio de 2021.
La materia controvertida se circunscribe al ámbito del Derecho Administrativo, concretamente en materia de medio ambiente y planificación de espacios naturales protegidos, específicamente la regulación y gestión de Parques Nacionales.
Los recurrentes solicitan la nulidad o anulabilidad del PRUG por diversos motivos que afectan tanto a aspectos procedimentales como de fondo en su tramitación y aprobación, pretendiendo que se declare la invalidez del instrumento de planificación en su totalidad o en determinados apartados específicos que consideran contrarios a Derecho.
II. Hechos fácticos relevantes
Contexto histórico del Parque Nacional de Cabañeros
- Declaración inicial: El Parque Nacional de Cabañeros fue declarado previamente Parque Natural mediante el Decreto 95/1988, de 11 de julio.
- Elevación a Parque Nacional: Posteriormente fue declarado Parque Nacional por la Ley 33/1995, de 20 de noviembre, de declaración del Parque Nacional de Cabañeros.
- Anulación del PORN: El Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de febrero de 2003 (recurso 6876/1999), anuló el Decreto 23/1995, de 28 de marzo, que había aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de los Montes de Toledo. Desde entonces, no se ha aprobado un nuevo PORN para el espacio.
Aprobación del PRUG impugnado
- Tramitación: En 2021 se tramitó el nuevo Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), que incluía:
- Trámite de información pública con presentación de alegaciones por los interesados
- Análisis y respuesta a las alegaciones (documento en el que aparecían logos de Red de Parques Nacionales, Tragsatec, Ministerio para la Transición Ecológica y Junta de Comunidades)
- Aprobación definitiva por la Consejería competente
- Publicación: El Decreto 69/2021, de 1 de junio, aprobó el PRUG y se publicó en el DOCM el 10 de junio de 2021.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se estructura en torno a seis motivos de impugnación que cuestionan la legalidad del PRUG aprobado:
1. Nulidad por ausencia de PORN previo
¿Es válido aprobar un PRUG sin que exista previamente un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) en vigor, teniendo en cuenta que el PORN fue anulado en 2003 y no se ha sustituido desde entonces?
2. Prescindencia del procedimiento de la DA7
¿Puede el PRUG imponer restricciones a los usos y aprovechamientos (prohibición de caza, tala, construcciones) sin haber cumplido previamente el procedimiento de adaptación e indemnización previsto en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/2014?
3. Incompetencia de la Junta de Comunidades
¿Es competente la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para aprobar el PRUG cuando aún no ha asumido formalmente la gestión del Parque Nacional, que sigue correspondiendo al Estado?
4. Defectos en el trámite de audiencia
¿Se ha cumplido correctamente el trámite de audiencia cuando la empresa TRAGSATEC (medio propio) participó en la tramitación, resumen y respuesta de las alegaciones formuladas por los interesados?
5. Defectos de contenido del PRUG
¿Es conforme a Derecho el contenido del PRUG en cuanto a:
- La remisión a planes sectoriales de elementos esenciales
- La inclusión de limitaciones a la propiedad sin base legal suficiente
- La indefinición de su contenido esencial
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha fundamenta su decisión desestimatoria del recurso en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la validez del PRUG sin PORN previo
La Sala considera que la clave del debate no está en la legalidad histórica de la declaración del Parque, sino en la normativa aplicable en el momento de aprobación del PRUG. Al respecto, el Tribunal razona:
«No obstante, consideramos que la clave del presente litigio no está en la legalidad de la declaración del parque, sino en si era necesario contar con un PORN para dar validez al PRUG aprobado en 2021. En este sentido, la normativa aplicable es la vigente en el momento de aprobación del instrumento de planificación impugnado, esto es, la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, que derogó la de 2007. Dicha Ley ya no exige expresamente un PORN previo.»
El Tribunal destaca que la Ley 30/2014 establece un sistema de planificación diferente al anterior:
«En su artículo 8.2 menciona que las comunidades autónomas pueden aprobar un PORN, pero no lo establece como requisito indispensable. Además, en su Título IV, al regular los instrumentos de planificación, se mencionan el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y los PRUG como los principales instrumentos, así como otros planes sectoriales que puedan aprobar las comunidades autónomas cuando precisen una formulación más detallada a la del PRUG.»
Sobre la Exposición de Motivos de la Ley 30/2014, la sentencia señala:
«Concretamente, en lo que atañe a la configuración de los instrumentos de planificación en la ley 30/2014, la Exposición de Motivos, no hace referencia al PORN, sino que estipula lo siguiente: ‘El Título IV se refiere a «instrumentos de planificación». Otorga al Plan Director de la Red de Parques Nacionales alcance básico y carácter de máximo instrumento de planificación, al tiempo que simplifica su procedimiento de elaboración y singulariza y potencia los efectos de las directrices básicas de conservación.
El Plan Director tendrá el carácter de directrices para la ordenación de los recursos naturales, de acuerdo con la legislación de protección del medio natural. Se pretende con ello dotar a los territorios de los parques nacionales de un régimen realmente exclusivo y muy específico, diseñado para adaptarse a todas sus singularidades.
Refuerza el papel del Plan Rector de Uso y Gestión, asegurando su visibilidad de manera que nítidamente se pueda entender como un instrumento de planificación del parque nacional y permita calibrar su cumplimiento.'»
Y respecto al PRUG impugnado, el Tribunal afirma:
«Y en el presente supuesto el Decreto 69/2021, el PRUG, en efecto, no se apoya en un PORN previo, sino en la planificación previa, enmarcada en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales aprobado por Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, y concretada en el presente Plan Rector de Uso y Gestión.»
Conclusión del Tribunal:
«Por tanto, consideramos que según la normativa vigente en el momento de la aprobación del PRUG de 2021, éste puede ser válido aun sin un PORN previamente aprobado. De modo que no procede estimar la nulidad solicitada por la parte recurrente, pues el PRUG no contraviene la normativa aplicable ratione temporis en materia de Parques Nacionales.»
2. Sobre la prescindencia de la DA7 de la Ley 30/2014
El Tribunal rechaza que el incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima invalide el PRUG, diferenciando entre la validez del instrumento y el derecho a indemnización:
«Asiste la razón a la Administración demandada cuando sostiene que el artículo 20 de la Ley 30/2014 exige que el PRUG contenga, como mínimo, la relación de actividades clasificadas como compatibles o incompatibles con la conservación y gestión del parque nacional.»
Sobre el origen de las prohibiciones, la sentencia afirma:
«En este caso, la calificación como incompatibles de actividades como la pesca deportiva y recreativa, la caza deportiva y comercial, la tala con fines comerciales (art. 6.1.d del PRUG), la alimentación suplementaria de poblaciones de ungulados (art. 6.1.g), o el sobrevuelo de aeronaves desde tierra hasta el nivel de vuelo FL120 (art. 6.1.u), deriva directamente del artículo 7 de la propia Ley 30/2014. Por tanto, no puede considerarse que dicha inclusión incurra en un defecto procedimental que determine su nulidad.»
Y sobre la Disposición Adicional Séptima, el Tribunal es tajante:
«El posible incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima, cuya valoración no corresponde a este procedimiento y sobre la que, por tanto, no se entra a pronunciar este Tribunal, no puede tener el efecto invalidante invocado por la parte recurrente.»
El Tribunal, finalmente, analiza el argumento histórico-legislativo:
«De hecho, como la propia parte demandante expone, fue rechazada una enmienda legislativa que proponía que ‘en estos casos, los plazos anteriores se entenderán prorrogados hasta la celebración de dichos acuerdos o la aplicación de cualquier otro procedimiento para el rescate de los correspondientes derechos’. Lo cual permite concluir que, transcurrido el plazo de seis años, las determinaciones de los artículos 6 y 7 de la Ley 30/2014 tienen plena vigencia y, en consecuencia, deben reflejarse en el contenido mínimo del PRUG, sin perjuicio de que las recurrentes puedan, si lo estiman oportuno, ejercer las acciones que correspondan para exigir el cumplimiento de lo previsto en la Disposición Adicional Séptima.»
3. Sobre la competencia de la Junta de Comunidades
El Tribunal confirma la competencia autonómica para aprobar el PRUG basándose en varios argumentos concatenados. Comienza estableciendo un punto de partida indiscutido:
«Para abordar la solución de esta cuestión, se ha de partir, como apunta la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de que resulta indiscutido que la Junta ostenta competencia para la aprobación del PORN.
De modo que si, señalábamos, que según la STC 102/1995, al interpretar la ya derogada Ley 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales (LCEN), en la jerarquía normativa en la planificación ecológica el PRUG se sitúa en la base de la pirámide y por encima del mismo de halla el PORN; no se le puede negar competencia a la Junta para la aprobación del instrumento de planificación inferior, si la ostenta con respecto al de superior grado, como de hecho, no se le ha negado por la Administración estatal.»
El Tribunal se remite a su propia jurisprudencia histórica:
«Asimismo, este Tribunal se pronunció sobre la competencia de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha para la elaboración del PORN de los Montes de Toledo (Cabañeros-Rocigalgo), en nuestra sentencia nº 774/1999 de 31 de julio, en cuyo Fundamento Jurídico Quinto se expone:
‘Para abordar dicha problemática, se ha de partir de la premisa fundamental, de que la competencia para planificar el medio ambiente no viene atribuida en el ordenamiento jurídico vigente como una competencia sustantiva, sino como una dimensión más que se viene a integrar en la genérica competencia medio-ambiental. Ello significa que, aprioricamente, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden legislar sobre planes medio-ambientales y ejecutar dicha legislación, siempre que se respete el reparto competencial realizado sobre la materia. (…)
Es competencia de esta Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de espacios naturales protegidos; posibilidad que incluso le reconoce el art. 4 de la Ley 4/89, de 27 de marzo, al permitir que todas las Administración públicas en virtud de sus competencias respectivas (y en este caso, el Estatuto se la reconoce a la Junta de Comunidades), pueda planificar los recursos naturales; luego perfectamente podrá dictar los PORN (…)'»
Y añade la confirmación del Tribunal Supremo:
«En dicha sentencia se acaba disponiendo al respecto que:
‘en materia de medio-ambiente el establecimiento de la legislación básica no puede suponer en la realidad un vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus estatutos (S.T.C. 125/1984), sin que deba existir, en principio, obstáculo para que sobre una misma superficie o espacio natural puedan actuar distintas Administraciones públicas para diferentes actividades, funciones o competencias en singular amparadas por un mismo título competencial genérico, como puede ocurrir en la planificación de las Parques Nacionales.’
Es cierto que esta Sentencia fue anulada por la antes indicada STS de 25 de febrero de 2003, ahora bien, nuestro Alto Tribunal, confirmó la posición de la Sala sobre la cuestión competencial, toda vez que en el FJ Quinto de la Sentencia de 2003, estableció:
De lo expuesto debemos concluir que no corresponde a la competencia del Estado la elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, tal y como están configurados en la legislación vigente (…)». Quedan, por tanto, rechazadas en mérito de la doctrina que la sentencia citada proclama, las alegaciones de los recurrentes que combaten la competencia del órgano que dictó la resolución impugnada.'»
Conclusión del Tribunal:
«Por tanto, consideramos que según la normativa vigente en el momento de la aprobación del PRUG de 2021, éste puede ser válido aun sin un PORN previamente aprobado. De modo que no procede estimar la nulidad solicitada por la parte recurrente, pues el PRUG no contraviene la normativa aplicable ratione temporis en materia de Parques Nacionales.»
4. Sobre el trámite de audiencia y la intervención de TRAGSATEC
El Tribunal rechaza que la intervención de TRAGSATEC suponga un vicio procedimental, basándose en la constatación fáctica y en la jurisprudencia aplicable:
«De los documentos que obran en el presente Expediente Administrativo, en particular, los f. 318-470 y 471-497; esta Sala considera que el trámite de alegaciones fue cumplido por la propia Administración demandada, en particular, la contestación a dichas alegaciones emana de su Dirección General de Medio Natural y Biodiversidad de la Consejería de Desarrollo Sostenible estando firmada por el Director General.»
El Tribunal valora la naturaleza jurídica de TRAGSA/TRAGSATEC:
«Asimismo, es de tener en cuenta la disposición adicional 24ª de la LCSP indica que Tragsa y su filial Tragsatec tienen la consideración de medios propios personificados y servicios técnicos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, de los Cabildos y Consejos Insulares, de las Diputaciones Forales del País Vasco, de las Diputaciones Provinciales y de las entidades del sector público dependientes de cualesquiera de ellas que tengan la condición de poderes adjudicadores.»
Sobre la jurisprudencia aplicable, el Tribunal distingue:
«Y aunque alude el recurrente a la STS nº 1265/2020, de 7 de octubre, como también ha dejado asentado nuestro Tribunal Supremo en la posterior STS nº 236/2024 de 12 de febrero (que se remite a la STS nº 469/2023 de 12 de abril), en la sentencia invocada por el actor, junto con otras, ‘se trataba de dar respuesta a la siguiente cuestión: si los procedimientos sancionadores pueden ser tramitados con la intervención, en mayor o menor medida, pero con un carácter de generalidad y permanencia para toda la actividad administrativa procedimental, por personal ajeno al personal estatutario de un determinado órgano de una Administración Pública.
La jurisprudencia que se establece en respuesta a dicha cuestión fue la siguiente: ‘como regla general, la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia’.»
Y aplica la doctrina más reciente:
«Por lo que, como expone la STS nº 236/2024 de 12 de febrero: ‘En determinadas circunstancias extraordinarias y cuando una Administración que no posea los medios materiales o técnicos idóneos para el desempeño de las competencias que le han sido encomendadas, puede acudir por razones de eficacia a la colaboración con otras entidades, en concreto a una sociedad mercantil estatal que tiene la consideración de medio propio de la Administración.
Esta colaboración puede estar referida no solo a trabajos técnicos o materiales concretos y específicos sino también puede solicitar su auxilio en la gestión y en la tramitación de procedimientos que tiene encomendados’.»
Conclusión del Tribunal:
«Teniendo en cuenta que ambos criterios jurisprudenciales no son contradictorios, sino que han de ajustarse a las circunstancias del caso y que en el presente supuesto, no nos hallamos ante un procedimiento sancionador, sino de elaboración de una disposición de carácter general. Así como, que la intervención que la recurrente atribuye a TRAGSATEC es la redactar un análisis de las alegaciones presentadas; que en dicho documento, como se ha indicado, también intervino la propia Administración demandada; y que, en cualquier caso, la intervención de TRAGSATEC en este procedimiento se ciñe a ese solo documento, por lo que es una intervención que carece de las notas de habitualidad o de permanencia; no se pueden acoger los argumentos del actor, y menos aún en el sentido de que la intervención del medio propio deba concebirse como determinante de una ausencia del trámite de alegaciones; toda vez que dicho trámite se desarrolló, no constando que se haya generado ninguna indefensión al recurrente.»
5. Sobre el contenido del PRUG y las limitaciones a la propiedad
El Tribunal considera que el contenido del PRUG es conforme a Derecho y rechaza los argumentos sobre su indefinición o improcedencia:
«Ciertamente el ‘contenido mínimo’ del PRUG aparece contemplado en el artículo 20.5 de la Ley 30/2014, según el cual:
‘5. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se ajustarán al Plan Director de la Red de Parques Nacionales y contendrán, al menos: a) Las normas, objetivos, líneas de actuación y criterios generales de uso y ordenación del parque. b) La zonificación del parque (…) c) La determinación y programación de las actuaciones precisas (…) d) La estimación económica de las inversiones (…) e) La relación de las actividades clasificadas en incompatibles o compatibles (…) f) Los criterios para la supresión de las formaciones vegetales exóticas (…) g) Las medidas de integración y coordinación (…) h) Las medidas de prevención frente a actividades incompatibles (…)'»
Sobre la naturaleza flexible del PRUG, la sentencia establece:
«Sin embargo, como ya se exponía en el Fundamento Jurídico Segundo de la presente, una de las principales características de la Ley 30/2014 es la incorporación al ordenamiento jurídico básico la figura de los planes sectoriales, con cometidos técnicos especializados, por lo que por la propia de naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión no obsta al establecimiento de criterios de uso y gestión que aseguren la sostenibilidad y conservación del Parque, remitiéndose a otros instrumentos para su desarrollo; sin que pueda quedar constreñido o delimitado en su contenido, más allá de los mínimos del artículo 20.5 que, a criterio de la Sala, se respetan, aunque se enuncien, en algunos casos, de un modo más general; sin que por sí solo ello sea determinante de la anulabilidad de este instrumento de planificación; por lo que procede la desestimación del motivo de impugnación.»
Y sobre las restricciones a la propiedad:
«Al igual que resulta improcedente acoger cualquier motivo de impugnación relacionado con las incidencias en el derecho de la propiedad que implique el PRUG, o las limitaciones que conllevan los objetivos relacionados con el uso público; incluida la prohibición de la pesca deportiva y recreativa, la caza deportiva y comercial (al que se dedica un motivo de impugnación en orden a propugnar su necesidad en el Parque) o la alimentación suplementaria a los ungulados. A este respecto, es de reseñar que pese al esfuerzo argumental y probatorio desarrollado por la parte actora, dichas restricciones resultan imperativas por la aplicación de la Ley de Parques Nacionales, artículo 6 y 7, por lo que el contenido del PRUG debe atenerse a lo dispuesto en la Ley Nacional, remitiéndonos a lo expresado en el Fundamento Jurídico Tercero al rechazar la incidencia anulatoria pretendida en la demanda relacionando el incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima de la Ley de Parques Nacionales con el objeto del presente pleito.»
Conclusión del Tribunal:
«Consideramos que el Plan Rector impugnado se ajusta a la normativa que le sirve de base y no se ha indicado por el actor ninguna contradicción con la Ley 33/1995 de declaración del Parque Nacional de Cabañeros, con la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, ni con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales aprobado por el Real Decreto 389/2016; por lo que procede desestimar cuantos argumentos sobre la improcedencia del PRUG se exponen en la demanda.»
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha desestima íntegramente el recurso, y establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
La especialidad y autonomía del régimen de los Parques Nacionales en el ordenamiento de protección ambiental
El Tribunal consolida y refuerza la tesis de la especialidad normativa que caracteriza el régimen jurídico de los Parques Nacionales frente al resto de categorías de espacios naturales protegidos. Esta conclusión, de hondo calado sistemático, implica el reconocimiento de que los Parques Nacionales constituyen una figura jurídica singular, dotada de un estatuto propio que se desvincula de los instrumentos generales de planificación ambiental previstos para otros espacios protegidos.
La Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, opera como lex specialis que configura un sistema de planificación diferenciado y autónomo, en el que el Plan Director de la Red de Parques Nacionales —y no el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales— se erige en el instrumento de planificación superior, dotado de alcance básico y carácter vinculante para los Planes Rectores de Uso y Gestión. Esta arquitectura normativa responde a la voluntad del legislador de «dotar a los territorios de los parques nacionales de un régimen realmente exclusivo y muy específico, diseñado para adaptarse a todas sus singularidades», como expresamente proclama la Exposición de Motivos de la Ley.
La consecuencia práctica de esta construcción dogmática resulta de extraordinaria relevancia: la aprobación de un PRUG no requiere la previa existencia de un PORN, pues este instrumento, propio del sistema general de espacios protegidos regulado por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cede ante la especialidad del régimen aplicable a los Parques Nacionales. El Plan Director asume, así, la función ordenadora que en otros espacios protegidos corresponde al PORN, estableciendo las directrices básicas de conservación a las que han de ajustarse los PRUG.
La aplicación del principio tempus regit actum y la sucesión de leyes en el tiempo
El pronunciamiento judicial incorpora una aplicación rigurosa del principio de aplicación temporal de las normas jurídicas, conforme al cual la validez de un acto administrativo debe enjuiciarse conforme a la normativa vigente en el momento de su adopción. Este principio, de honda raigambre en nuestra tradición jurídica y expresamente consagrado en el artículo 2.3 del Código Civil, adquiere especial relevancia en un contexto —como el de autos— en el que se han sucedido diversos textos normativos reguladores de la materia.
La Sala efectúa un cuidadoso análisis diacrónico de la evolución normativa, distinguiendo con precisión entre el marco jurídico aplicable en el momento de la declaración del Parque Nacional (1995, bajo la vigencia de la Ley 4/1989), el régimen intermedio establecido por la Ley 5/2007, de la Red de Parques Nacionales, y finalmente el sistema actualmente vigente instaurado por la Ley 30/2014. Esta distinción resulta nuclear para resolver la controversia, pues permite al Tribunal concluir que, aunque en el momento de la declaración del Parque pudiera resultar exigible un PORN conforme a la legislación entonces aplicable, tal exigencia no puede proyectarse sobre el PRUG aprobado en 2021 bajo el imperio de una ley —la Ley 30/2014— que no contempla tal requisito.
La disociación entre la validez del instrumento de planificación y el derecho a indemnización por limitaciones a la propiedad
Una de las aportaciones hermenéuticas más relevantes de la sentencia consiste en la nítida diferenciación entre dos planos normativos que los recurrentes pretendían confundir: por un lado, la validez formal y material del PRUG como disposición de carácter general; por otro, el eventual derecho de los propietarios a obtener indemnización por las limitaciones impuestas a sus derechos dominicales.
El Tribunal establece con claridad que las prohibiciones y restricciones contenidas en el PRUG no constituyen el fruto de una decisión discrecional de la Administración autonómica, sino la necesaria transposición a la norma reglamentaria de planificación de las determinaciones imperativas establecidas en los artículos 6 y 7 de la Ley 30/2014. Estas disposiciones legales, dotadas del rango y la fuerza normativa propios de la ley estatal básica en materia de medio ambiente, declaran la incompatibilidad de determinadas actividades —caza, pesca deportiva, tala comercial, alimentación suplementaria de ungulados— con los fines de conservación que presiden la institución de los Parques Nacionales.
En consecuencia, la inclusión de tales prohibiciones en el PRUG no solo resulta conforme a Derecho, sino que constituye una obligación legal ineludible, pues el artículo 20.5.e) de la Ley 30/2014 establece como contenido mínimo del PRUG «la relación de las actividades clasificadas en incompatibles o compatibles» con la conservación del espacio. La Administración autonómica, al aprobar el PRUG, no hace sino cumplir el mandato legal de concretar y desarrollar en el instrumento de planificación las prohibiciones genéricamente establecidas en la ley estatal.
Esta construcción dogmática permite al Tribunal desvincular la cuestión de la validez del PRUG del eventual incumplimiento por la Administración del Estado de las obligaciones establecidas en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/2014, relativa a la adopción de medidas de adaptación mediante acuerdos voluntarios con los propietarios o, subsidiariamente, mediante expropiación o compensación. El Tribunal declara expresamente que «el posible incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima (…) no puede tener el efecto invalidante invocado por la parte recurrente», dejando abierta la vía para que los propietarios afectados puedan «ejercer las acciones que correspondan para exigir el cumplimiento de lo previsto en la Disposición Adicional Séptima».
Se establece así una doctrina de profunda significación: la validez de un instrumento de planificación no puede quedar condicionada al previo cumplimiento de las obligaciones indemnizatorias que pudieran derivarse de las limitaciones que tal instrumento establece. De lo contrario, se produciría la paradoja de que el incumplimiento por la Administración de sus deberes de indemnización conduciría a la invalidación del instrumento normativo, perpetuando así una situación de inseguridad jurídica y privando a los espacios protegidos de la necesaria regulación. El remedio frente al incumplimiento de las obligaciones indemnizatorias no es la invalidación de la norma de planificación, sino la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración o el ejercicio de las acciones que procedan para compeler al cumplimiento de tales obligaciones.
El reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas en materia de planificación de Parques Nacionales
La sentencia aborda con profundidad y rigor una de las cuestiones más complejas y controvertidas del Derecho ambiental español: la determinación de la Administración competente para la aprobación de los instrumentos de planificación de los Parques Nacionales en el peculiar contexto de la coexistencia de títulos competenciales estatales y autonómicos sobre un mismo espacio territorial.
El Tribunal parte de la premisa, constitucionalmente asentada desde la fundamental STC 102/1995, de 26 de junio, de que la competencia para planificar el medio ambiente no constituye una competencia sustantiva autónoma, sino una manifestación o dimensión de la genérica competencia material en materia de medio ambiente. En consecuencia, la atribución de competencias de planificación ambiental debe efectuarse conforme a las reglas generales del sistema de distribución competencial Estado-Comunidades Autónomas, respetando el ámbito de la legislación básica estatal y reconociendo a las Comunidades Autónomas las facultades de desarrollo legislativo y ejecución que les corresponden en virtud de sus Estatutos de Autonomía.
Aplicando esta doctrina al caso concreto, la Sala concluye que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ostenta competencia para la aprobación del PRUG del Parque Nacional de Cabañeros, aun cuando no se haya producido todavía la transferencia formal de la gestión del Parque. Esta conclusión se fundamenta en una cuidadosa distinción entre dos planos competenciales que no deben confundirse:
a) La competencia normativa de planificación, que corresponde a la Comunidad Autónoma en virtud del artículo 32.2 de su Estatuto de Autonomía, que le atribuye «el desarrollo legislativo y la ejecución» en materia de espacios naturales protegidos. Esta competencia se proyecta sobre la aprobación de instrumentos normativos de ordenación y planificación, como son los PORN y los PRUG.
b) La gestión directa del Parque, que engloba las actuaciones ejecutivas cotidianas de administración, conservación y uso público del espacio, y que puede permanecer temporalmente en manos de la Administración del Estado hasta que se formalice el traspaso correspondiente.
La Disposición Transitoria Primera de la Ley 30/2014, invocada por los recurrentes como fundamento de la incompetencia autonómica, únicamente se refiere —según la interpretación del Tribunal— a la gestión directa del Parque, pero no excluye las competencias normativas de planificación que corresponden a la Comunidad Autónoma. La normativa anterior que se mantiene transitoriamente aplicable «hasta que la Comunidad Autónoma asuma formalmente la gestión» es la relativa a las actuaciones ejecutivas de gestión, no la que regula la aprobación de instrumentos de planificación.
Los límites de la colaboración interadministrativa y el recurso a medios propios personificados
La sentencia aborda una cuestión de creciente relevancia práctica en el funcionamiento de las Administraciones públicas: la legitimidad del recurso a entidades instrumentales calificadas como «medios propios personificados» para la realización de tareas técnicas en el marco de procedimientos administrativos de elaboración normativa.
El Tribunal efectúa una cuidadosa ponderación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia, distinguiendo dos líneas jurisprudenciales que, lejos de ser contradictorias, resultan complementarias y deben armonizarse atendiendo a las circunstancias específicas de cada caso. La doctrina sentada en la STS 1265/2020, de 7 de octubre, relativa a la inadmisibilidad de encomendar con carácter general, permanente y continuo la tramitación de procedimientos sancionadores a entidades externas, debe matizarse a la luz de la más reciente STS 236/2024, de 12 de febrero, que admite el recurso ocasional a medios propios cuando la Administración carece de los recursos técnicos idóneos y la colaboración se produce en circunstancias extraordinarias.
Aplicando esta doctrina al caso de autos, la Sala concluye que la intervención de TRAGSATEC en la elaboración del análisis de alegaciones no constituye un vicio procedimental invalidante, atendiendo a las siguientes circunstancias concurrentes:
- Primero, la intervención de TRAGSATEC tuvo carácter puntual y limitado, ciñéndose a la redacción de un documento técnico de análisis de las alegaciones formuladas en el trámite de información pública, sin que conste que se haya producido una encomienda general y permanente de funciones de tramitación.
- TRAGSATEC ostenta la condición legal de medio propio personificado de las Administraciones públicas conforme a la Disposición Adicional 24ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, lo que legitima su intervención en apoyo técnico de las administraciones territoriales.
- La decisión final sobre la respuesta a las alegaciones y la aprobación del PRUG correspondió en todo caso al órgano administrativo competente —la Dirección General de Medio Natural y Biodiversidad—, que suscribió el documento de contestación a las alegaciones, sin que conste que se haya producido una mera asunción acrítica del análisis técnico elaborado por el medio propio.
- No se trata de un procedimiento sancionador —ámbito en el que la jurisprudencia se muestra especialmente rigurosa en la exigencia de tramitación por funcionarios públicos—, sino de un procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general, en el que resulta admisible un mayor grado de colaboración técnica externa.
- No se ha generado indefensión alguna a los recurrentes, pues tuvieron oportunidad de formular alegaciones, éstas fueron valoradas y contestadas motivadamente, y la decisión final fue adoptada por el órgano administrativo competente.
La flexibilidad del contenido del PRUG y la admisibilidad de la técnica de remisión a planes sectoriales
El Tribunal legitima la técnica de planificación empleada por el PRUG impugnado, que establece criterios generales de ordenación y gestión remitiéndose a planes sectoriales posteriores para el desarrollo pormenorizado de determinados aspectos. Esta validación se fundamenta en una interpretación sistemática de la Ley 30/2014, que en su Exposición de Motivos proclama expresamente la incorporación al ordenamiento jurídico básico de «la figura de los planes sectoriales, con cometidos técnicos especializados».
El artículo 20.9 de la Ley 30/2014 dispone que «los Planes Rectores de Uso y Gestión se desarrollarán a través de los planes anuales de trabajos e inversiones y otros instrumentos de planificación y gestión previstos en la legislación autonómica», lo que evidencia la voluntad del legislador de configurar el PRUG como un instrumento de planificación de carácter general que establece el marco normativo básico, susceptible de ulterior concreción y desarrollo mediante instrumentos de planificación sectorial más específicos.
La Sala considera que el PRUG impugnado cumple suficientemente con el contenido mínimo establecido en el artículo 20.5 de la Ley 30/2014, aunque algunas de sus determinaciones se formulen en términos generales susceptibles de ulterior desarrollo. Esta generalidad no constituye un defecto invalidante, sino la consecuencia natural de la función que corresponde al PRUG en el sistema de planificación establecido por la Ley 30/2014.
