En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 41/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Canarias, de 17 de febrero de 2025, que resuelve un recurso especial interpuesto contra la aprobación de los pliegos de obra para la construcción 184 viviendas protegidas de promoción pública y, en particular, contra el criterio de adjudicación de disposición de un sistema de gestión ambiental adherido al Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría.
I. Materia objeto de la resolución
La presente resolución resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto contra el pliego de cláusulas administrativas particulares del Instituto Canario de la Vivienda correspondiente al contrato de obra para la «Ejecución de obras para la construcción de 184 viviendas protegidas de promoción pública divididas en cinco grupos».
El objeto de la controversia se centra específicamente en la impugnación de uno de los criterios de adjudicación establecidos en la cláusula 12 del pliego: la exigencia de inscripción en el registro del EMAS (Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría) como criterio valorable con 1 punto dentro del apartado medioambiental.
El contrato impugnado tiene un valor estimado de 34.684.462,12 euros, está sujeto a regulación armonizada y se financia con cargo a los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) – Next Generation EU, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).
II. Hechos fácticos relevantes
Cronología procedimental
El procedimiento de contratación se inicia mediante Resolución nº 669/2024, de 22 de noviembre de 2024, del Presidente del Instituto Canario de la Vivienda. Posteriormente, el 31 de diciembre de 2024, mediante Resolución nº 804/2024, el órgano de contratación aprueba el expediente, el gasto y acuerda la apertura del procedimiento de licitación.
El 5 de enero de 2025 se publica en la Plataforma de Contratación del Sector Público tanto el anuncio de licitación como los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas. Al día siguiente, el 6 de enero, se publica el anuncio de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
El 23 de enero de 2025, la recurrente presenta recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias (TACCAC), que es admitido a trámite mediante Resolución nº 27/2025, de 31 de enero de 2025, acordándose la suspensión del procedimiento de contratación.
Contenido del pliego impugnado
El pliego de cláusulas administrativas establece en su cláusula 12 que el contrato se adjudicará a la proposición que oferte mejor calidad-precio, evaluada mediante criterios cualitativos (70 puntos) y económicos (30 puntos).
Dentro de los criterios cualitativos, el apartado 5 regula el «Criterio medioambiental» con una puntuación máxima de 5 puntos, distribuidos en tres subapartados:
- 5.1.- Inscripción en el Registro de huella de carbono (1 punto)
- 5.2.- Inscripción en el registro del EMAS (1 punto) – objeto de impugnación
- 5.3.- Empleo de materiales con certificación ambiental (3 puntos)
El subapartado 5.2 establece textualmente: «La inscripción en el registro del EMAS, en la fecha de presentación de la oferta, que garantiza la disposición de un sistema de gestión ambiental adherido al Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoría, conocido como EMAS con 1 punto«.
Marco normativo específico del contrato
El contrato se enmarca en el Programa 6 del Real Decreto 853/2021, de 5 de octubre, que regula los programas de ayuda en materia de rehabilitación residencial y vivienda social del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Este Real Decreto establece en su artículo 1.5 que las actuaciones subvencionables estarán sujetas al cumplimiento del principio de «no causar un perjuicio significativo al medioambiente» (DNSH, por sus siglas en inglés).
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica planteada ante el Tribunal se estructura en torno a dos cuestiones fundamentales:
Primera cuestión: Restricción del principio de libertad de acceso a la licitación
La recurrente sostiene que la exigencia de inscripción en el registro EMAS como criterio de adjudicación vulnera el principio de libertad de acceso a la licitación consagrado en el artículo 1 de la LCSP. Fundamenta su argumentación en el artículo 94 de la LCSP, que en materia de contratos sujetos a regulación armonizada establece que los órganos de contratación deben reconocer certificados equivalentes y aceptar otras pruebas de medidas equivalentes de gestión medioambiental.
La recurrente argumenta que el órgano de contratación debería admitir sistemas equivalentes o similares al EMAS, como la norma ISO 14001, y que la exigencia exclusiva del EMAS restringe indebidamente la concurrencia. Aporta datos del Registro del Ministerio para la Transición Ecológica que demuestran que solo un 0,6% de las empresas inscritas en el EMAS son empresas constructoras, lo que a su juicio evidencia la restricción al acceso.
Segunda cuestión: Falta de vinculación con el objeto del contrato
La recurrente cuestiona que el criterio medioambiental exigido guarde la necesaria relación con el objeto del contrato, según exige el artículo 1.3 de la LCSP. Invoca las Resoluciones 456/2019 y 786/2019 del TACRC, que establecen que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato cuando se refiere o integra las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal fundamenta su decisión desestimatoria en varios argumentos jurídicos concatenados que merecen ser analizados detenidamente.
1. Distinción entre solvencia y criterios de adjudicación
El Tribunal comienza aclarando un error conceptual básico de la recurrente. Señala expresamente:
«la recurrente confunde cuestiones tan básicas como son la solvencia y los criterios de adjudicación (…) Dentro de los criterios cualitativos, en el apartado 12.2.1.- Valoración criterios cualitativos (70 punto), el subapartado 5.2.-, recoge que, ‘La inscripción en el registro del EMAS, en la fecha de presentación de la oferta, que garantiza la disposición de un sistema de gestión ambiental adherido al Sistema Comunitario de Ecogestión y Ecoauditoria, conocido como EMAS con 1 punto’. Por consiguiente, queda claro que dicha inscripción no se está solicitando para la acreditación de ninguna solvencia en el expediente.»
Esta distinción es fundamental, pues el artículo 94 de la LCSP invocado por la recurrente se refiere a la acreditación de solvencia técnica o profesional, no a los criterios de adjudicación. Al tratarse de un criterio de adjudicación, el régimen jurídico aplicable es diferente.
2. Posibilidad de acreditar equivalencia
No obstante, el Tribunal reconoce la aplicabilidad analógica del artículo 94.2 LCSP en materia de criterios de adjudicación:
«Por otro lado, tal como establece el artículo 94.2 de la LCSP ‘los órganos de contratación reconocerán los certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea y también aceptarán otras pruebas de medidas equivalentes de gestión medioambiental que presente el licitador, y, en particular, una descripción de las medidas de gestión medioambiental ejecutadas, siempre que el licitador demuestre que dichas medidas son equivalentes a las exigidas con arreglo al sistema o norma de gestión medioambiental aplicable’, el licitador podrá, para ser valorado con 1 punto cualitativo del apartado 12.2.1.-, subapartado 5.2.-, presentar los certificados que considere ‘equivalentes’ a los solicitados por el Órgano de Contratación, el cual tendrá que reconocerlos. Dicho lo anterior, no se está, en ningún momento, restringiendo el principio de libertad de acceso a la licitación pública.»
Este razonamiento resulta clave para desestimar el primer motivo de impugnación: la exigencia del EMAS no es exclusiva ni excluyente, pues el pliego debe interpretarse en el sentido de admitir certificaciones equivalentes.
3. Cambio de doctrina: admisibilidad de certificaciones como criterios de adjudicación
El Tribunal realiza un extenso desarrollo sobre la evolución doctrinal en esta materia, citando su propia Resolución nº 52-2021, de 23 de febrero, que a su vez invoca la Resolución nº 193/2020, de 11 de septiembre. El núcleo de este razonamiento se encuentra en el siguiente extracto:
«Este Tribunal ha tenido ya oportunidad de pronunciarse respecto a la inclusión de criterios de adjudicación medioambientales que se acreditan mediante el certificado correspondiente (…) En los fundamentos jurídicos hicimos mención a la Resolución nº 786/2019 de 11 de julio de 2019 del TACRC en la que viene a expresarse que el cambio normativo en la materia producido por la LCSP que incorporó los imperativos de las Directivas europeas, supone también una revisión de la doctrina de los Tribunales respecto a la anterior no admisión de los certificados de calidad medioambientales y sociales como criterios de adjudicación.»
Esta evolución doctrinal es consecuencia directa de la transposición de las Directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE, que potencian la incorporación de consideraciones medioambientales en la contratación pública. Como señala el Tribunal:
«Así en virtud de lo dispuesto en los preceptos de la LCSP citados (artículo 1.3, y 145 básicamente) sí pueden contemplarse como criterios de adjudicación las medidas de protección y buenas prácticas medioambientales previstas en la contratación, siempre que se respeten los límites que la propia LCSP impone: el principio de igualdad, y que el criterio de adjudicación esté relacionado con el objeto del contrato.»
4. Vinculación del criterio medioambiental con el objeto del contrato
Para analizar si existe la necesaria vinculación con el objeto contractual, el Tribunal examina tanto el marco normativo del contrato como la motivación del órgano de contratación.
En primer lugar, reproduce el informe del Jefe de Servicio de Promoción Pública de Las Palmas de 26 de diciembre de 2024:
«el criterio medioambiental es relevante en un contrato que busca, entre otros, la reducción de consumo de energía primaria no renovable a través de una mejora en la eficiencia energética, no solo por la implicación económica que supone, sino por el principio de desarrollo sostenible que subyace al requerimiento, vinculados a la protección del medio ambiente.»
A continuación, el Tribunal complementa esta motivación con la justificación derivada del marco normativo específico aplicable. Cita el artículo 1.5 del Real Decreto 853/2021:
«las actuaciones subvencionables recogidas en los diferentes programas de ayuda regulados en este real decreto estarán sujetas al cumplimiento del principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (DNSH por sus siglas en inglés) y su normativa de aplicación a lo largo de todas las fases, desde la fase de solicitud como en la ejecución y la justificación, estando sujetas a las disposiciones europeas y nacionales que lo regulan.»
El Tribunal concluye que esta doble justificación es suficiente:
«Entendemos que queda perfectamente justificado el introducir criterios medioambientales ‘que guarden relación con el objeto del contrato’ en el expediente del Instituto Canario de la Vivienda de ‘Ejecución de obras para la construcción de 184 viviendas protegidas de promoción pública divididas en cinco grupos, de los cuales dos grupos son en el término municipal de Puerto del Rosario y tres grupos en el término municipal de Telde, en la provincia de Las Palmas’, expediente OBR-PAU-MRR.P6. C02.I02-01/2024.»
5. Interpretación del artículo 145.6 de la LCSP
El Tribunal invoca el artículo 145.6 de la LCSP para fundamentar la amplitud del concepto de vinculación:
«Se considerará que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos: a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de, en su caso, las obras, los suministros o los servicios, con especial referencia a formas de producción, prestación o comercialización medioambiental y socialmente sostenibles y justas; b) o en el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material.»
Este precepto permite vincular el criterio no solo a las características finales de la obra, sino también al proceso de ejecución y a los sistemas de gestión que garantizan la sostenibilidad en todas las fases del ciclo de vida del contrato.
6. Valor del sistema EMAS
El Tribunal destaca las características específicas del sistema EMAS que justifican su inclusión como criterio de adjudicación:
«Hay que destacar que la inscripción en el Reglamento EMAS, es de carácter voluntario, y ayuda a las organizaciones que lo han adoptado a contribuir al desarrollo de una Economía Circular, ya que el sistema EMAS: Obliga a establecer unos indicadores de comportamiento ambiental para analizar y medir el uso eficiente de los recursos. Asegura el cumplimiento legal y se anticipa a la aprobación de nuevos requisitos ambientales contribuyendo a minimizar riesgos y a identificar nuevas oportunidades de negocio en las empresas. Requiere de la implicación de los empleados, haciéndoles conscientes de la importancia de su participación en el sistema de gestión. Supone un motor para la innovación, ya que al promover la mejora continua, la organización que lo ha adoptado tiene que investigar nuevos objetivos de reducción de consumos, cambios en los procesos y búsqueda de materiales menos contaminantes.»
7. Discrecionalidad técnica del órgano de contratación
Finalmente, el Tribunal invoca el principio de discrecionalidad técnica del órgano de contratación en la configuración de los criterios de adjudicación. Cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2009:
«la discrecionalidad técnica parte de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción ‘iuris tantum’ solo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, bien por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega.»
Asimismo, cita su propia Resolución n.º 293-2022, de 22 de noviembre:
«es el órgano de contratación el que, conocedor de las necesidades administrativas que demanda la Administración y conocedor también del mejor modo de satisfacerlas, debe configurar el objeto del contrato atendiendo a esos parámetros, sin que esta discrecionalidad en la conformación de la prestación a contratar pueda ser sustituida por la voluntad de los licitadores y sin que la mayor o menor apertura a la competencia de un determinado procedimiento de adjudicación tenga que suponer en sí misma una infracción de los principios de competencia, libre acceso a las licitaciones e igualdad y no discriminación, cuando encuentra su fundamento en las necesidades o fines a satisfacer mediante la contratación de que se trate.»
V. Conclusión
La Resolución nº 41-2025 del TACCAC constituye un pronunciamiento consolidador de la doctrina administrativa española sobre la admisibilidad de criterios medioambientales acreditados mediante certificaciones como el EMAS en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos.
El Tribunal desestima íntegramente el recurso planteado, confirmando la legalidad del pliego impugnado y levantando la suspensión del procedimiento de contratación. Esta decisión se fundamenta en tres pilares esenciales:
- La clarificación conceptual entre requisitos de solvencia y criterios de adjudicación. Aunque el artículo 94 LCSP se refiere formalmente a la acreditación de solvencia, el Tribunal extiende analógicamente su contenido a los criterios de adjudicación, permitiendo que los licitadores acrediten sistemas equivalentes al EMAS, con lo que se preserva el principio de libre concurrencia.
- La constatación del cambio doctrinal operado con la LCSP de 2017. La transposición de las Directivas europeas ha supuesto una modificación sustancial del marco jurídico, admitiendo expresamente la incorporación de consideraciones medioambientales no solo en los requisitos de acceso, sino también en los criterios de adjudicación. Esta evolución normativa responde a las estrategias europeas de contratación pública verde y economía circular.
- La suficiencia de la motivación de la vinculación del criterio con el objeto contractual. El Tribunal considera que la conjunción de dos elementos es bastante para justificar dicha vinculación: (i) el informe técnico que relaciona el criterio medioambiental con la eficiencia energética que persigue el contrato, y (ii) el marco normativo específico de los fondos Next Generation EU, que impone el principio DNSH a todos los proyectos financiados con dichos fondos.
La resolución tiene importantes implicaciones prácticas para la contratación pública en España, especialmente en relación con proyectos financiados con fondos europeos:
- Consolida la legitimidad de los criterios medioambientales acreditados mediante certificaciones como elementos valorables en la adjudicación, siempre que exista motivación suficiente de su vinculación con el objeto contractual.
- Amplía el concepto de vinculación con el objeto del contrato, admitiendo que esta se extienda no solo a las características finales de la prestación, sino también a los procesos de producción y a los sistemas de gestión empresarial que garantizan la sostenibilidad en todas las fases del ciclo de vida del contrato.
- Refuerza la discrecionalidad técnica del órgano de contratación en la configuración de los criterios de adjudicación, limitando el control judicial o administrativo a supuestos de arbitrariedad manifiesta o error patente.
- Interpreta los pliegos en sentido favorable a la concurrencia, admitiendo que la exigencia de certificaciones específicas debe entenderse sin perjuicio de la posibilidad de acreditar sistemas equivalentes, en aplicación analógica del artículo 94.2 LCSP.
En definitiva, la resolución representa un equilibrio entre dos exigencias aparentemente contradictorias, pero constitucionalmente legitimadas: de un lado, la libertad de concurrencia y el principio de igualdad entre licitadores; de otro, la incorporación transversal de consideraciones medioambientales en la contratación pública como instrumento de política económica sostenible. La solución adoptada permite avanzar en la contratación pública verde sin sacrificar la competencia, siempre que exista motivación suficiente y se admitan acreditaciones equivalentes.
No obstante, queda abierta una cuestión que el Tribunal no aborda expresamente: la tensión entre la exigencia formal de certificaciones medioambientales (que pueden resultar costosas para pequeñas y medianas empresas) y el principio de facilitación del acceso a la contratación pública de las PYMES que también consagra el artículo 1.3 LCSP.
