En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, nº 472/2025, de 12 de noviembre de 2025, sobre sanción urbanística por obras ejecutadas sin título habilitante.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso de apelación se interpone contra la Sentencia núm. 275/2023, de 17 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de un Ayuntamiento, por la que se desestimaba el recurso de reposición frente a un Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 2018.
La materia controvertida se circunscribe al ámbito del Derecho Administrativo sancionador en materia urbanística, específicamente a la imposición de una sanción de multa por la realización de actos de edificación y uso del suelo sin contar con el preceptivo título habilitante, tipificada como infracción urbanística grave conforme al artículo 163.2.c) de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de las Islas Baleares.
Las recurrentes pretenden la revocación de la sentencia de instancia y la consiguiente anulación de la sanción impuesta, cuestionando tanto aspectos procedimentales, alegada indefensión por denegación de pruebas, como sustantivos, prescripción de la infracción y proporcionalidad de la sanción.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes del procedimiento sancionador
El Ayuntamiento, mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 4 de septiembre de 2018, dictó resolución sancionadora declarando probada la realización de actos de edificación y uso del suelo sin título habilitante en una parcela, consistentes en: ampliación de la edificación principal, cambio de cubierta, construcción de piscina y alteración del terreno natural con pavimentación de hormigón (solárium).
La valoración económica de las actuaciones constitutivas de infracción urbanística ascendía a 69.769 euros, según informe de disciplina urbanística de fecha 1 de agosto de 2014 incorporado al expediente. Como consecuencia, se impuso sanción de multa por dicho importe, conjuntamente a las propietarias y a la promotora, correspondiente al 100% del valor de las obras conforme a la Disposición Transitoria Octava de la Ley 12/2017, que se remite al artículo 44 de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística.
Tramitación procesal
En primera instancia, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo estimó parcialmente la demanda, declarando la nulidad de la resolución únicamente en relación con las obras de ampliación del edificio, cubierta y acceso a la parcela, respecto de las cuales el Ayuntamiento se allanó reconociendo la prescripción, pero confirmando la sanción de 36.881 euros por las obras referidas a la piscina y solárium, al considerar que no se había acreditado la prescripción de estas infracciones.
Prueba relevante sobre la prescripción
En el expediente de restablecimiento de la legalidad consta informe de la Agencia de Defensa del Territorio (folio 254) que contiene fotografía aérea del año 2012 en la que se aprecia la existencia de la piscina, y fotografía del año 2010 en la que no se aprecia la existencia de la piscina ni excavación alguna. El plazo de prescripción aplicable era de 8 años conforme a la entonces vigente Ley de Disciplina Urbanística, computados desde la fecha de terminación de las obras hasta el inicio del procedimiento sancionador (28 de enero de 2018).
III. Cuestión de debate
El debate jurídico en apelación se estructura entorno a tres motivos de impugnación:
1. Indefensión generada en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador
¿Constituye vulneración del derecho de defensa la denegación de las pruebas propuestas por las interesadas en el procedimiento sancionador para acreditar la prescripción de la infracción?
2. Error en la valoración de la prueba sobre la prescripción
¿Ha incurrido el Juzgado de instancia en error al valorar la prueba relativa a la fecha de terminación de las obras de piscina y solárium, rechazando la prescripción alegada?
3. Proporcionalidad e importe de la sanción
¿Es conforme a Derecho el importe de la multa cuando se cuestiona la corrección del informe de valoración de las obras que sirve de base para su determinación?
Cuestión procesal previa: la ausencia de análisis crítico de la sentencia
Con carácter previo, el Tribunal debía resolver si el recurso de apelación cumple con las exigencias procesales propias de este recurso, dado que la parte apelada denuncia que el escrito de apelación se limita a reproducir literalmente los argumentos de la demanda sin realizar un análisis crítico de la sentencia.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears fundamenta su decisión desestimatoria del recurso de apelación en los siguientes razonamientos:
1. Sobre las exigencias del recurso de apelación y la carga de crítica de la sentencia
La Sala comienza abordando la defectuosa formulación del recurso de apelación, estableciendo con claridad la naturaleza y objeto de este recurso:
“La proyección de la apelación lo es sobre la decisión de la sentencia y no sobre el acuerdo administrativo sobre el que aquella resolvió, lo que impone a la parte apelante la insoslayable carga de consignar motivos y razonamientos en contra de la sentencia apelada.”
El Tribunal invoca la doctrina del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del recurso de apelación:
“La STS de 25.06.1996 cita que “ la constante y reiterada doctrina de este Tribunal Supremo señala que el recurso de apelación tiene por objeto combatir procesalmente la sentencia apelada, desvirtuando los fundamentos de derecho y por ende el fallo de la sentencia recurrida, sin que puedan ni deban plantearse de nuevo las cuestiones ya resueltas por el Tribunal de instancia, salvo en los casos en que exista una relación directa entre ellos y la impugnación de la sentencia misma.”
Y establece la consecuencia procesal de la mera reiteración de la demanda:
“De no hacerse así, que es lo que en este caso ocurre, se priva a la Sala de conocer las razones y motivos de impugnación y se incumple la obligación de todo apelante de presentar el escrito a que se refiere el artículo 85.1. de la Ley 29/98 puesto que en modo alguno cabe aceptar que baste la sola reiteración a lo que en la primera instancia se adujo.”
2. Sobre la alegada indefensión por denegación de pruebas
El Tribunal rechaza que se haya producido indefensión, señalando la insuficiencia del planteamiento del recurso:
“La sentencia apelada indica que el recurrente no tiene un derecho absoluto a la práctica de todas las pruebas que propone y que su denegación en el caso es procedente, porque está debidamente motivada. A partir de dicha argumentación, correspondía a la parte apelante exponer ante esta Sala qué concreta motivación de la resolución es insuficiente en relación a cada una de las pruebas. El recurrente se limita a decir que las pruebas (sin detallar cuáles son) eran esenciales para su defensa.”
La Sala realiza el análisis que la parte apelante omite:
Realizando un examen que la apelante renuncia a efectuar, apreciamos que en la propuesta de resolución de 18 de mayo de 2018 se motivan las razones por las que se deniega la prueba propuesta por los ahora recurrentes. En concreto, en relación a la prueba documental se desestima su práctica por tratarse de documentos ya presentados en el expediente de restablecimiento. Y, en relación a la prueba testifical se desestima su práctica porque los Srs. Ruperto y Fructuoso tiene relación con el expediente de recusación tramitado separadamente.”
3. Sobre la prescripción de la infracción y la valoración de la prueba
El Tribunal ratifica la valoración probatoria efectuada en instancia, reproduciendo el razonamiento de la sentencia apelada:
“El informe pericial aportado por la actora no establece fecha en la que deban entenderse que las obras están finalizadas. De las fotografías aéreas aportadas por la recurrente, de los años 2006 y 2008, no se aprecia que las obras de la piscina y de las terrazas pavimentadas o solárium se hubiesen empezado a construir. Y de las facturas aportadas tampoco se acredita que dichas obras se hubiesen empezado a construir y mucho menos que hubiesen finalizado.”
Y añade el elemento probatorio determinante:
“De la prueba que obra en el expediente de restablecimiento de la legalidad se contiene, en el informe de la Agencia de Defensa del Territorio (folio 254) una fotografía del año 2012 en la cual se aprecia la existencia de la piscina, y una fotografía del año 2010 en la que no se aprecia la existencia de la piscina, ni siquiera la excavación de agujero alguno para albergar la misma o maquinaria que haga presagiar de una manera inminente la realización de la misma, por lo que se considera que la misma tuvo que hacerse en un momento posterior al 28 de enero de 2010, y por tanto no está prescrita la infracción. Y lo mismo se aprecia respecto al solárium o terrazas pavimentadas.”
Frente a esta sólida fundamentación, la Sala constata la insuficiencia de la crítica del apelante:
“Pues bien, no entendemos errónea la valoración de la prueba realizada en la sentencia apelada, sino todo lo contrario. Ratificamos la valoración de las fotografías aéreas (incluso las contenidas en el informe pericial aportada por las demandantes) que evidencian que en 2010 todavía no estaba construida la piscina/solárium. Y menos, que estuviesen concluidas las obras, que es a lo que ha de venir referida la prueba.”
4. Sobre la proporcionalidad y valoración de la sanción
El Tribunal desestima igualmente este motivo por falta de concreción:
“En la apelación ya no se discute el argumento de la sentencia apelada con respecto a que el importe de la sanción viene predeterminado por el art. 44 de la Ley 10/90 de Disciplina Urbanística, el cual no establece un margen en la graduación de la sanción, sino un importe fijo del 100 por 100 del valor de las obras.”
Y respecto a la impugnación del informe de valoración:
“Se limita a criticar que el informe de valoración se ha realizado en base a fotografías, pero no se señalan los motivos por las que esta valoración no sea posible. En cualquier caso, en la apelación no se señala cuál es el valor de las obras que, a juicio de la apelante, se correspondería con el real. Por tanto, no se ha desvirtuado la valoración administrativa.”
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears desestima íntegramente el recurso de apelación y establece los siguientes criterios jurisprudenciales de relevancia:
- Las exigencias técnico-procesales del recurso de apelación
La sentencia reitera con firmeza que el recurso de apelación tiene como objeto propio y específico la impugnación de la sentencia de instancia, no la mera reproducción de los argumentos ya esgrimidos en la demanda. Esta exigencia no constituye un formalismo vacío, sino que responde a la naturaleza misma del sistema de recursos y al principio de economía procesal. El apelante tiene la carga ineludible de efectuar un análisis crítico de los fundamentos de la sentencia, identificando los concretos errores, fácticos o jurídicos, en que habría incurrido el juzgador de instancia y ofreciendo argumentos específicos para desvirtuar su razonamiento.
La técnica del «corta y pega» de la demanda, sin adaptación alguna a la sentencia recaída, no satisface estas exigencias y priva a la Sala de apelación de los elementos necesarios para el ejercicio de su función revisora.
- La carga de la prueba en la prescripción de infracciones urbanísticas
La sentencia consolida la doctrina según la cual corresponde al presunto infractor la carga de acreditar que las obras se encontraban terminadas con anterioridad al inicio del cómputo del plazo de prescripción. En el ámbito de las infracciones urbanísticas, el dies a quo del plazo prescriptivo viene determinado por la fecha de terminación de las obras, momento que debe ser probado por quien alega la prescripción como causa extintiva de su responsabilidad sancionadora.
El pronunciamiento pone de relieve la importancia de las fotografías aéreas como medio probatorio para la determinación de la fecha de ejecución de obras ilegales. La Agencia de Defensa del Territorio y otros organismos con acceso a series históricas de fotografía aérea disponen de un instrumento probatorio de singular eficacia, cuya fuerza de convicción resulta difícilmente desvirtuable por otros medios de prueba menos objetivos, como facturas o declaraciones testificales.
- La predeterminación normativa de la sanción y sus límites
La sentencia recuerda que determinadas normas sancionadoras urbanísticas establecen sanciones de cuantía fija, como el 100% del valor de las obras, sin margen de graduación para la Administración. En estos supuestos, la alegación de desproporcionalidad de la sanción solo puede articularse mediante la impugnación de la valoración de las obras que sirve de base para el cálculo, siendo insuficiente una genérica impugnación del método valorativo sin ofrecer una valoración alternativa debidamente fundada.
- El derecho a la prueba en el procedimiento sancionador y sus límites
Finalmente, la sentencia confirma que el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución, no tiene carácter absoluto. La Administración puede denegar motivadamente aquellas pruebas que resulten innecesarias por referirse a hechos ya acreditados en el expediente, o impertinentes por versar sobre extremos ajenos al objeto del procedimiento. La denegación de prueba solo genera indefensión constitucionalmente relevante cuando priva al interesado de medios de prueba decisivos para su defensa, circunstancia que debe ser específicamente argumentada y justificada por quien la alega.
