En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 427/2025 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid (TACRCM), de 16 de octubre de 2025, que resolvió un recurso especial interpuesto contra el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato denominado «Alquiler de las carrozas de la cabalgata de Reyes para la campaña de Navidad», licitado por el Ayuntamiento de Pozuelo.
I. Materia objeto de la resolución
La presente resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid (TACRCM) aborda dos cuestiones interesantes en el ámbito de la contratación pública: la correcta calificación de los contratos que comprenden prestaciones de distinta naturaleza (suministro y servicios) y los límites que impone el principio de proporcionalidad a la exigencia de solvencia técnica por parte del órgano de contratación.
El objeto central del debate radica en determinar si un contrato cuyo objeto formal es el «alquiler de carrozas» para una cabalgata de Reyes, pero que incluye prestaciones adicionales como conductores, coordinadores, equipos de sonido y otras actividades de gestión, debe calificarse como contrato de suministro o como contrato mixto de suministro y servicios. Asimismo, se analiza si la exigencia de acreditar un contrato individual por importe mínimo determinado, sin justificación expresa en el expediente, resulta conforme con los principios de proporcionalidad y libre concurrencia.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Objeto contractual y prestaciones incluidas
El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) definía el objeto del contrato como «el alquiler de doce carrozas y vehículos de arrastre para la tradicional Cabalgata de Reyes Magos», asignándole el código CPV 34223000-6 (Remolques y semirremolques) y calificándolo como contrato de suministro.
No obstante, el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) contemplaba prestaciones adicionales que excedían el mero arrendamiento de bienes muebles: el diseño de las carrozas, la disposición de una persona por cada carroza para supervisión, manipulación de equipos de audio-sonido, repostaje, asistencia a personas con discapacidad y carga de caramelos, así como la designación de un coordinador-interlocutor responsable de la dirección, planificación, coordinación y supervisión de los trabajos.
2.2. Requisitos de solvencia técnica impugnados
El PCAP exigía como solvencia técnica la acreditación de suministros similares por importe acumulado igual o superior a 226.826,60 euros (100% del presupuesto base de licitación), debiendo ser alguno de los contratos realizados por importe igual o superior a 113.413,30 euros (50% del presupuesto de licitación). La Memoria del contrato justificaba esta exigencia únicamente indicando que «se considera imprescindible para la correcta ejecución del contrato que la empresa adjudicataria acredite experiencia en este tipo de contratos».
2.3. Fundamentos de la impugnación
La recurrente, empresa dedicada a la producción y organización de espectáculos (CNAE Clase 90), alegó que la calificación del contrato como suministro y la asignación del código CPV correspondiente le impedían acreditar experiencia, pues la mayoría de los Ayuntamientos clasifican este tipo de contratos como servicios bajo códigos CPV distintos (92.000000-1 o 79.952100-3). Asimismo, denunció la desproporcionalidad de la exigencia de un contrato individual mínimo por valor del 50% del presupuesto, lo que discriminaba a empresas con experiencia acreditada en múltiples contratos de menor cuantía.
III. Cuestión de debate
La resolución plantea y resuelve las siguientes cuestiones jurídicas:
3.1. Sobre la calificación del contrato: ¿Debe calificarse como contrato de suministro un contrato cuyo objeto incluye, además del arrendamiento de bienes muebles, prestaciones de hacer consistentes en el diseño, supervisión, coordinación y gestión del evento?
3.2. Sobre la codificación CPV: ¿Es suficiente asignar un único código CPV cuando el contrato comprende prestaciones de distinta naturaleza que podrían identificarse con códigos adicionales?
3.3. Sobre la proporcionalidad de la solvencia: ¿Resulta conforme con los principios de proporcionalidad y libre concurrencia la exigencia de acreditar un contrato individual de importe mínimo determinado sin justificación expresa en el expediente de contratación?
IV. Ratio decidendi
4.1. Sobre la legitimación del recurrente no licitador
El Tribunal comienza analizando la legitimación de la recurrente, que alegaba no haber podido presentar oferta precisamente por los motivos impugnados. Invocando la jurisprudencia del TJUE y del Tribunal Supremo, declara:
«La propia jurisprudencia citada del TJUE entiende legitimado al operador económico que no ha presentado oferta si impugna cláusulas de los pliegos que le impiden dicha presentación incluyendo no solo las condiciones de solvencia de la empresa o aptitudes para contratar, sino también aquellas cláusulas que le impidan presentar una oferta viable y justificada.»
4.2. Sobre la calificación como contrato mixto
El Tribunal analiza el contenido del Pliego de Prescripciones Técnicas y constata la confluencia de prestaciones de distinta naturaleza, declarando:
«A la vista del contenido del PPT, confluyen en el objeto del contrato prestaciones distintas. Parte de ellas, son propias de un contrato de suministro por suponer el arrendamiento de bienes muebles, como señala el artículo 16 de la LCSP. (…) y otra parte de las prestaciones son propias de un contrato de servicios, al tratarse de prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad (artículo 17 de la LCSP), entre las que se encuentran el diseño de las carrozas, las actividades a realizar en cada una de ellas durante el recorrido de la Cabalgata por las personas puestas a disposición por el adjudicatario y la coordinación de los trabajos.»
El Tribunal invoca el artículo 18.1 de la LCSP para fundamentar la necesaria calificación como contrato mixto:
«No puede este Tribunal compartir con el órgano de contratación esta afirmación, pues todas las prestaciones que aparecen en el PPT y que se encuentran vinculadas entre sí para el desarrollo de la Cabalgata de Reyes, deben llevar a la calificación del contrato como contrato mixto de suministro y servicios, de conformidad con lo establecido en el artículo 18.1 de la LCSP.»
4.3. Sobre la codificación CPV en contratos mixtos
Respecto a la asignación de códigos CPV, el Tribunal señala la obligación de identificar todas las prestaciones del contrato:
«De acuerdo con lo anterior, corresponde al órgano de contratación fijar el código CPV que responda de la manera más precisa posible a sus necesidades, pudiendo, a tal fin, utilizar más de un código para identificar las prestaciones que son objeto de la licitación. En el caso que nos ocupa, encontrándonos ante un contrato mixto con diferentes prestaciones, su correcta descripción exigiría la codificación de todas aquellas que permitieran identificar el objeto de la licitación con su correspondiente CPV, circunstancia que no ha tenido lugar en el presente pliego.»
4.4. Sobre la falta de justificación de la solvencia exigida
El Tribunal analiza si la exigencia de un contrato individual mínimo se encuentra debidamente justificada en el expediente, constatando su ausencia:
«A juicio de este Tribunal, no se encuentra justificada en el expediente la exigencia de la solvencia técnica por referencia a un importe determinado en un solo contrato, habiendo el órgano de contratación justificado esta exigencia en su informe al recurso.»
El Tribunal invoca su doctrina consolidada sobre la necesidad de justificación previa:
«La exigencia de la debida justificación de la solvencia técnica elegida por el órgano de contratación, en uso de su discrecionalidad técnica, en la documentación preparatoria del expediente, no puede ser suplida por la motivación esgrimida en el informe emitido por el mismo órgano con ocasión del recurso interpuesto.»
4.5. Sobre los límites de la discrecionalidad técnica en materia de solvencia
El Tribunal enmarca su decisión en la doctrina sobre los límites de la discrecionalidad del órgano de contratación, citando su Resolución 261/2023:
«El órgano de contratación goza de discrecionalidad para determinar los modos de acreditar la solvencia, ahora bien, esta discrecionalidad tiene un límite en la necesidad de que los criterios tengan relación con el objeto del contrato y sean proporcionales, de modo que no limiten la concurrencia. El ejercicio de esta discrecionalidad técnica puede ser revisado por los Tribunales, para lo que es imprescindible conocer los motivos que han llevado al órgano de contratación a establecer esos criterios de solvencia y no otros, ya que en otro caso esa función revisora deviene imposible.»
Y concluye sobre el carácter sustancial de la obligación de motivación:
«Por consiguiente, no nos encontramos ante una mera obligación formal, sino que tiene un carácter sustancial, ligada al cumplimiento de los principios de la contratación pública recogidos en el artículo 1 de la LCSP.»
V. Conclusión
La Resolución del TACRCM contiene varios pronunciamientos interesantes para los operadores jurídicos en materia de contratación pública:
i. Doctrina sobre calificación de contratos mixtos
El Tribunal reafirma que cuando un contrato comprende prestaciones de distinta naturaleza vinculadas entre sí para la consecución de un mismo fin, debe calificarse como contrato mixto conforme al artículo 18.1 de la LCSP, con independencia de que una de las prestaciones tenga mayor valor económico. La incorrecta calificación como contrato de suministro de lo que materialmente constituye un contrato mixto no justifica por sí sola la anulación del pliego, pero debe ser corregida.
ii. Doctrina sobre codificación CPV
En los contratos mixtos, el órgano de contratación debe utilizar tantos códigos CPV como sean necesarios para identificar correctamente todas las prestaciones que componen el objeto contractual, no siendo suficiente la asignación de un único código correspondiente a la prestación principal.
iii. Doctrina sobre justificación de la solvencia técnica
La exigencia de requisitos de solvencia técnica que excedan los umbrales legales o que establezcan condiciones específicas (como la acreditación de un contrato individual de importe mínimo), debe estar debidamente justificada en la documentación preparatoria del expediente. Esta justificación no puede suplirse mediante alegaciones formuladas con ocasión del recurso, pues ello privaría a los potenciales licitadores de conocer los motivos de la exigencia y de ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva.
iv. Doctrina sobre proporcionalidad y libre concurrencia
La discrecionalidad del órgano de contratación para configurar los requisitos de solvencia encuentra un límite infranqueable en los principios de proporcionalidad y libre concurrencia. Los criterios de solvencia deben estar vinculados al objeto del contrato y ser proporcionales al mismo, de modo que no limiten injustificadamente la participación de operadores económicos capacitados. La obligación de justificación tiene carácter sustancial, no meramente formal, al estar ligada al cumplimiento de los principios rectores de la contratación pública.
