Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1464/2025 (Sección Tercera), de fecha 17 de noviembre de 2025, en materia de devolución de garantía definitiva e indemnización de daños y perjuicios por demora en la resolución contractual.
- Materia objeto del pleito
La presente sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación en el que se plantean dos cuestiones de interés en el ámbito de la contratación administrativa: por un lado, la posibilidad de retener la garantía definitiva constituida por el contratista cuando el contrato se ha resuelto por causa imputable a la Administración y han transcurrido tanto el plazo de garantía como el plazo legal para practicar la liquidación; y por otro, la determinación del momento inicial (dies a quo) para el cómputo de los daños y perjuicios indemnizables cuando la Administración incurre en demora injustificada en declarar formalmente la resolución del contrato.
El litigio trae causa de un contrato de concesión administrativa para la construcción y explotación de una instalación de secado térmico de lodos en la depuradora de Butarque, que fue resuelto por incumplimiento imputable al Ayuntamiento de Madrid consistente en impagos generalizados de las certificaciones debidas al concesionario.
La controversia jurídica central gravita entorno a la interpretación de los artículos 45, 48.4 y 170.3 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (actuales artículos 111 y 213 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público), en lo relativo al régimen de devolución de garantías y a los efectos indemnizatorios derivados de la resolución contractual por causa imputable a la Administración.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio de referencia son los siguientes:
2.1. Formalización del contrato de concesión
El 25 de noviembre de 1999, la UTE y el Ayuntamiento de Madrid suscribieron un contrato de concesión relativo a la construcción y explotación de una instalación de secado térmico de lodos en la depuradora de Butarque.
2.2. Incumplimiento de la Administración y solicitud de resolución
El incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento durante la fase de explotación, principalmente los impagos generalizados a partir de 2008, llevó a la UTE a solicitar la resolución del contrato el 16 de marzo de 2012, invocando el artículo 168.a) de la Ley 13/1995 (demora superior a seis meses en el abono de las certificaciones). Esta solicitud fue desestimada por silencio administrativo.
2.3. Reconocimiento judicial de la causa de resolución
La UTE interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, que fue estimado por la Sentencia núm. 251/2015, de 8 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 33 de Madrid, declarando la procedencia de la resolución del contrato por incumplimiento imputable al Ayuntamiento. Esta sentencia fue confirmada en apelación por la Sentencia núm. 212/2016, de 2 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
2.4. Demora en la declaración formal de resolución
Pese a la existencia de sentencia firme, el Ayuntamiento no acordó formalmente la resolución del contrato hasta el 14 de febrero de 2017, mediante Decreto núm. 69 de la delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad. Transcurrieron así aproximadamente cinco años desde la solicitud del contratista y cerca de dos años desde la sentencia firme que le imponía resolver.
2.5. Reclamación de liquidación e indemnización
En diciembre de 2017, la UTE solicitó la liquidación del contrato, reclamando la devolución de la garantía definitiva y la indemnización por los daños y perjuicios derivados de la demora en la resolución. Ante la desestimación presunta, interpuso recurso contencioso-administrativo (P.O. 52/2019), que fue estimado parcialmente por la Sentencia 100/2021 del Juzgado núm. 32 de Madrid.
2.6. Sentencia de apelación recurrida
El Ayuntamiento de Madrid interpuso recurso de apelación, y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, por Sentencia núm. 540/2022, de 25 de mayo, estimó el recurso, considerando que no procedía la devolución automática de la garantía hasta la aprobación de la liquidación definitiva, y que los daños y perjuicios solo eran indemnizables desde la fecha del Decreto de resolución, no desde la concurrencia de la causa de resolución.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión del recurso de casación, de fecha 13 de diciembre de 2023, identificó las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
(i) Si puede retenerse la garantía constituida por el contratista hasta que la Administración apruebe la liquidación del Contrato en aquellos casos en los que, como el presente, este se ha resuelto por causa imputable a la Administración y, además, ha transcurrido tanto el plazo de garantía como el plazo legal con que contaba la Administración para liquidar el Contrato.
(ii) Si el contratista tiene derecho a que se le indemnicen los daños y perjuicios sufridos por la demora injustificada en la resolución del contrato por parte de la Administración, desde que concurría la causa de resolución imputable a la misma y hasta que finalmente declare formalmente la resolución del contrato
El auto identificó como normas objeto de interpretación los artículos 45 y 48.4 de la Ley 13/1995 (actuales artículos 111.1 y 111.5 LCSP) y el artículo 170.3 de la misma Ley (actual artículo 213.2 LCSP).
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la estimación del recurso, sobre las siguientes aristas:
4.1. Naturaleza y régimen jurídico de la garantía definitiva
El Tribunal precisa el carácter aseguratorio de la garantía definitiva y los requisitos para su devolución:
“Esta Sala debe precisar que la garantía definitiva es un mecanismo cautelar cuya finalidad es asegurar la correcta ejecución del contrato y responder de las eventuales responsabilidades en que pudiera incurrir el contratista. (…) El artículo 45 LCAP establece que la garantía «no será devuelta o cancelada hasta que se haya producido el vencimiento del plazo de garantía y cumplido satisfactoriamente el contrato de que se trate o resuelto éste sin culpa del contratista». De su tenor se desprende que para que proceda la devolución de la garantía es preciso que concurran dos exigencias diferenciadas: la primera, que haya transcurrido el plazo de garantía; y la segunda, que el contrato se haya cumplido satisfactoriamente o se haya resuelto sin culpa del contratista.”
4.2. Límites a la retención de la garantía tras la resolución
El Tribunal establece que la pendencia de la liquidación no puede justificar una retención indefinida de la garantía:
“Esta Sala entiende que la respuesta debe ser negativa cuando la retención se apoya exclusivamente en la pendencia de la liquidación, sin identificación de responsabilidades concretas imputables al contratista. El artículo 48.4 LCAP no convierte la liquidación en condición sine qua non para la devolución de la garantía; por el contrario, establece una previsión para impedir que la omisión de la liquidación por la Administración prolongue indefinidamente la retención de la garantía en perjuicio del contratista.”
El Tribunal precisa, no obstante, que la existencia de responsabilidades concretas puede justificar la retención:
“Ahora bien, como hemos indicado, el mismo artículo 48.4 LACP prevé expresamente una excepción: la devolución procede «siempre que no se hayan producido las responsabilidades a que se refiere el artículo 44». Es decir, si existen responsabilidades del contratista cubiertas por la garantía -aunque el contrato se haya resuelto por causa imputable a la Administración- la garantía puede legítimamente seguir afectada a su cobertura, en tanto no se determinen y liquiden dichas responsabilidades.”
4.3. Dies a quo para el cómputo de los daños indemnizables
Respecto a la segunda cuestión, el Tribunal establece que los daños deben computarse desde el momento del incumplimiento, no desde la resolución formal:
“Si la indemnización debe resarcir los perjuicios realmente padecidos, en un supuesto de impago, como el que ahora enjuiciamos, la indemnización ha de reparar los daños que la falta de pago produce desde el momento en el que se produce no desde el momento que se declara la resolución del contrato. En estos supuestos, el perjuicio indemnizable al que se refiere el artículo 170.3 LCAP nace cuando se produce el impago, pues es en esa fecha cuando los efectos lesivos del incumplimiento por parte de la Administración de abonar el precio convenido comienzan. El momento en el que se declara la resolución del contrato es una mera formalización de una situación lesiva ya existente; no puede, por tanto, ser considerada como el momento que determina el inicio del devengo de los daños.”
4.4. Principios de buena fe e interdicción del enriquecimiento injusto
El Tribunal fundamenta su interpretación en principios generales del Derecho:
“Tal resultado sería incompatible con los principios de buena fe contractual y de interdicción del enriquecimiento injusto, así como con la finalidad resarcitoria que inspira el artículo 170.3 LCAP. El contratista tiene derecho a ser colocado en la situación patrimonial en que habría debido encontrarse si la Administración hubiera cumplido tanto su obligación de pago como su deber de resolver en el momento procedente. Si la Administración, incumpliendo ambas obligaciones, prolonga indebidamente la vigencia del contrato debe responder también de los daños adicionales causados por esa prolongación.”
4.5. Aplicación al caso concreto
El Tribunal concluye que la sentencia de apelación incurrió en error de Derecho:
“Esta Sala no puede compartir tal conclusión. Consta en las actuaciones que la mercantil concesionaria solicitó la resolución del contrato el 16 de marzo de 2012 por demora en el pago de la contraprestación. (…) Pese a ello, la Administración no acordó formalmente la resolución hasta 2017, esto es, transcurridos aproximadamente cinco años desde la solicitud del contratista y cerca de dos años desde la sentencia firme que le imponía resolver. (…) Al omitir dicho examen y limitar los efectos indemnizatorios a partir de la fecha del decreto de resolución, la sentencia impugnada ha incurrido en un error de Derecho.”
V. Doctrina jurisprudencial fijada
Como respuesta a las cuestiones de interés casacional, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
Respecto a la primera cuestión (retención de garantía):
“El artículo 48.4 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP) -actual, art. 111.5 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP)- debe entenderse en el sentido de que es posible retener la garantía definitiva más allá del año previsto en el referido artículo únicamente cuando la Administración, no habiendo dictado la liquidación, justifique la concurrencia de circunstancias que indiciariamente revelen que el contratista ha podido incurrir en responsabilidad; no siendo legítimo mantenerla por la mera pendencia de la liquidación si ésta se demora por causas imputables a la Administración y no se identifican tales indicios.”
Respecto a la segunda cuestión (dies a quo de los daños):
“En los supuestos de resolución de contratos por demora en el pago de la contraprestación imputable a la Administración [art. 168.a) LCAP], el dies a quo para el cómputo de los daños y perjuicios a que se refiere el artículo 170.3 LCAP se sitúa en el momento en que, concurriendo la causa resolutoria, el contratista comienza efectivamente a sufrir el perjuicio derivado del incumplimiento de la Administración, con independencia de la fecha en que ésta acuerde formalmente la resolución.”
VI. Conclusión
La STS 1464/2025 contiene un pronunciamiento interesante en el ámbito de la contratación administrativa, al establecer criterios claros sobre dos cuestiones de frecuente controversia: el régimen de devolución de garantías definitivas y el cómputo de daños en supuestos de resolución por incumplimiento de la Administración.
La sentencia realiza varias aportaciones relevantes desde el punto de vista jurídico:
1. Límites temporales a la retención de garantías
El Tribunal clarifica que el artículo 48.4 LCAP (actual 111.5 LCSP) no es una mera norma programática, sino que establece un límite temporal efectivo a la facultad de retención de la Administración. Transcurrido un año desde la terminación del contrato sin liquidación por causas no imputables al contratista, la Administración solo puede mantener la retención si identifica y motiva la existencia de responsabilidades concretas o indiciarias del contratista. La mera invocación de la «pendencia de la liquidación» no constituye justificación suficiente cuando dicha demora es imputable a la propia Administración.
2. Principio de reparación íntegra
La sentencia consagra una interpretación del artículo 170.3 LCAP conforme al principio de reparación íntegra del perjuicio. Los daños indemnizables no nacen con el acto formal de resolución, sino con el incumplimiento efectivo de la Administración. Esta interpretación impide que la Administración pueda reducir la indemnización debida mediante la simple estrategia de demorar la declaración formal de resolución, lo que constituiría un beneficio derivado de su propio incumplimiento.
3. Interdicción del enriquecimiento injusto
El Tribunal aplica los principios de buena fe contractual e interdicción del enriquecimiento injusto como criterios interpretativos del régimen de la contratación administrativa. La interpretación contraria a la sostenida permitiría a la Administración beneficiarse de su propia conducta ilícita, difiriendo las consecuencias económicas de su incumplimiento mediante la demora en la formalización de la resolución.
4. Equilibrio entre garantías y derechos del contratista
La sentencia logra un equilibrio entre la función de garantía que cumple la garantía definitiva y los derechos del contratista a no ver indefinidamente retenidos sus recursos. La Administración conserva la facultad de retención cuando existen responsabilidades del contratista, pero debe motivar adecuadamente su ejercicio y no puede ampararse en su propia inactividad para prolongar la afectación de la garantía más allá de lo legalmente previsto.
La sentencia ordena la retroacción de actuaciones al TSJ de Madrid para que, aplicando la doctrina casacional fijada, dicte nueva resolución valorando si procede la devolución de la garantía definitiva y cuantificando, en su caso, la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por la demora injustificada en la resolución del contrato desde que concurrió la causa resolutoria imputable a la Administración.
