En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca, nº 543/2025, de 10 de octubre de 2025, sobre la paralización de obras amparadas por licencia cuando se pretende ejecutar modificaciones sustanciales del proyecto.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra un Decreto de la Alcaldía, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de la Concejalía de Urbanismo y Actividades, por el que se ordena la paralización de las obras amparadas por las licencias municipales otorgadas.
La materia controvertida se circunscribe al ámbito del Derecho Urbanístico, específicamente a la potestad administrativa de paralización de obras cuando, una vez concedida licencia urbanística, se pretende llevar a cabo una modificación que afecta a parámetros sustanciales del proyecto originalmente autorizado, conforme al régimen establecido en el artículo 156 de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de Urbanismo de las Illes Balears (LUIB).
El recurrente pretende la anulación de la orden de paralización, cuestionando la correcta aplicación del artículo 156.1 LUIB y alegando que las modificaciones proyectadas debían tramitarse conforme al artículo 156.2 LUIB, que no exige la paralización de las obras durante la tramitación de la modificación.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes de la actuación urbanística
El recurrente ha sido titular de licencias municipales para la ejecución de obras en una finca ubicada en área de interés agrario según el Plan Territorial Insular. Con posterioridad al otorgamiento de las licencias originarias, solicitó la aprobación de una modificación del proyecto que incluía elementos no contemplados en la autorización inicial.
Las modificaciones proyectadas comprendían, entre otras actuaciones, la instalación de una piscina no prevista en el proyecto original, la demolición de construcciones típicas agrícolas (corrales), la ejecución de nuevos bancales y la adaptación del terreno en el entorno de la vivienda mediante la construcción de jardines, escaleras y zonas ajardinadas en áreas que originalmente se dejaban en su estado natural.
La resolución de paralización
Mediante Decreto de 4 de febrero de 2021, la Concejalía de Urbanismo y Actividades ordenó la paralización de las obras hasta que se resolviese el expediente de modificación, fundamentando la medida en que las modificaciones proyectadas correspondían a las previstas en el artículo 156.1 de la LUIB, que exige la paralización cuando las modificaciones afectan a parámetros sustanciales.
La Administración motivó expresamente que tanto la instalación de la piscina como la demolición de construcciones típicas agrícolas podían influir en las condiciones del uso del suelo de la finca, señalando que la ejecución de la piscina debía considerarse una ampliación de la edificación conforme al artículo 2.3 de la Ley de Ordenación de la Edificación, al tratarse de una nueva edificación en una zona donde no se actuaba según el proyecto original.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico gravita con relación a la correcta aplicación del artículo 156 LUIB
¿Resulta procedente la paralización de obras conforme al artículo 156.1 LUIB cuando la modificación del proyecto incluye la instalación de una piscina y la ejecución de nuevos bancales, o por el contrario tales modificaciones deben tramitarse conforme al artículo 156.2 LUIB sin necesidad de paralizar las obras?
El recurrente sostiene que las modificaciones proyectadas no afectan a los parámetros del artículo 156.1 LUIB (número de viviendas, condiciones de uso del suelo, altura, volumen, situación de las edificaciones u ocupación máxima), por lo que debía aplicarse el régimen más favorable del artículo 156.2 LUIB, que permite continuar las obras durante la tramitación de la modificación cuando esta solo afecta a la estructura, disposición interior o aspecto exterior del edificio.
Adicionalmente, el recurrente invoca la vulneración de su derecho a una vivienda digna como fundamento para la anulación de la medida de paralización.
IV. Ratio decidendi
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo fundamenta su decisión desestimatoria del recurso en los siguientes razonamientos:
1. El régimen jurídico de la paralización por modificaciones sustanciales
El Juzgado reproduce el contenido del artículo 156 LUIB para establecer el marco normativo aplicable, distinguiendo entre dos supuestos diferenciados: el apartado primero, que exige la paralización cuando las modificaciones afectan a parámetros sustanciales (uso del suelo, altura, volumen, situación de las edificaciones u ocupación máxima); y el apartado segundo, que permite continuar las obras cuando las modificaciones solo afectan a la estructura, disposición interior o aspecto exterior sin alterar dichos parámetros.
2. La naturaleza provisional y cautelar de la medida
El Tribunal subraya el carácter provisional e indiciario de la medida de paralización, configurándola como una decisión cautelar que se resolverá definitivamente con la aprobación o denegación de la modificación solicitada:
“La Administración en virtud de este artículo está legitimada a suspender provisionalmente las obras cuando se presenta una modificación del proyecto. Es una paralización provisional, indiciaria, que se resolverá posteriormente con la aprobación o no de la modificación solicitada.”
3. La suficiencia de los indicios para la adopción de la medida
La sentencia valida la actuación administrativa al constatar la existencia de indicios racionales y fundamentados que justificaban la adopción de la medida de paralización conforme al artículo 156.1 LUIB:
“En apariencia, y según los informes de la propia Administración tenidos en cuenta para la adopción de la medida de suspensión esta tenía cabida en el art. 156.1 LUIB toda vez que la modificación presentaba elementos nuevos que podrían afectar al cambio de uso del suelo, lo cual excedía con creces de la licencia otorgada; se preveía en la modificación del proyecto la instalación de una piscina (no prevista en el proyecto original), la demolición de construcciones típicas agrícolas, lo cual, de no suspenderse supondría una irreversibilidad de la situación ante una demolición en el caso de que no fuese admitida la modificación, como finalmente ha sucedido.”
El Juzgado pone especial énfasis en el principio de irreversibilidad como fundamento de la medida cautelar de paralización, señalando que la demolición de construcciones preexistentes y la ejecución de obras nuevas no previstas en el proyecto original generarían una situación difícilmente reversible en caso de denegación de la modificación.
4. La racionalidad y motivación suficiente de la decisión administrativa
La sentencia concluye que la Administración disponía de elementos de juicio suficientes y debidamente motivados para adoptar la medida:
“Es decir, que la Administración, contaba con indicios más que racionales y fundamentados para poder adoptar la suspensión prevista en el art. 156.1 LUIB, y ello teniendo en cuenta que era la adopción de una medida cautelar, provisional.”
5. La ponderación del interés público frente al interés particular
El Tribunal valida igualmente el juicio de ponderación efectuado por la Administración entre el interés particular del promotor en continuar las obras y el interés público en el cumplimiento de la legalidad urbanística:
“Además la Administración realizó una ponderación entre el interés particular de continuar la obra frente al interés público, siendo que este debe primar ante una construcción que en apariencia infringe la normativa urbanística.”
6. Sobre la alegada vulneración del derecho a la vivienda digna
El Juzgado rechaza este motivo de impugnación invocando la consolidada doctrina constitucional sobre la naturaleza del artículo 47 de la Constitución:
“En cuanto a la manifestación del derecho fundamental a una vivienda digna que considera lesionado el recurrente, como es doctrina constitucional el derecho a una vivienda digna no se considera un derecho fundamental sino un mandato dirigido hacia los poderes públicos, sin que ningún particular pueda solicitar su cumplimiento en un órgano judicial.”
V. Conclusión
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo, y establece los siguientes criterios de relevancia:
A. La distinción entre modificaciones sustanciales y no sustanciales en el artículo 156 LUIB
La sentencia clarifica la aplicación del artículo 156 LUIB, estableciendo que la instalación de una piscina no prevista en el proyecto original, junto con la demolición de construcciones preexistentes y la ejecución de nuevos bancales, constituyen modificaciones que pueden afectar a las condiciones de uso del suelo y a la situación de las edificaciones, encuadrándose en el supuesto del apartado primero que exige la paralización de las obras. La inclusión de elementos constructivos nuevos en zonas donde el proyecto original no preveía actuación alguna constituye, a efectos del artículo 156.1 LUIB, una alteración de la situación de las edificaciones que justifica la adopción de la medida cautelar de paralización.
B. La naturaleza cautelar y el principio de irreversibilidad
El pronunciamiento pone de relieve la naturaleza cautelar de la orden de paralización prevista en el artículo 156.1 LUIB, cuya finalidad es precisamente evitar la consolidación de situaciones fácticas de difícil reversión. La demolición de construcciones existentes y la ejecución de obras no autorizadas generan una alteración del estado de los terrenos que, de consumarse, dificultaría gravemente el restablecimiento de la legalidad urbanística en caso de denegación de la modificación solicitada.
C. El estándar probatorio para la adopción de medidas cautelares urbanísticas
La sentencia establece que, para la adopción de la medida de paralización del artículo 156.1 LUIB, no se exige certeza sobre la ilegalidad de las modificaciones, sino la existencia de indicios racionales y fundamentados de que las mismas pueden afectar a los parámetros sustanciales enumerados en dicho precepto. El análisis de la Administración debe realizarse con criterio de apariencia (fumus boni iuris), correspondiendo la decisión definitiva sobre la legalidad de las modificaciones al momento de resolución del expediente de modificación.
D. La primacía del interés público urbanístico
Finalmente, la sentencia confirma que en la ponderación entre el interés particular del promotor en continuar las obras y el interés público en el cumplimiento de la legalidad urbanística, debe prevalecer este último cuando existen indicios de que la actuación constructiva puede infringir la normativa urbanística aplicable. El derecho a la vivienda digna, configurado constitucionalmente como principio rector de la política social y económica, no puede invocarse como título legitimador frente a actuaciones urbanísticas que aparentemente contravienen la legalidad vigente.
