En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 220/2017, de fecha 7 de marzo de 2017, que resolvió un recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento contra una sentencia que había anulado el Pliego de condiciones administrativas particulares de un contrato de servicios de colaboración en la gestión tributaria municipal. La Sala estima el recurso, reconociendo la validez de la exigencia de un software específico cuando las necesidades del servicio lo justifican debidamente.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se enmarca en el ámbito del Derecho de la contratación pública y, en particular, en la problemática derivada de las especificaciones técnicas de los pliegos de contratación y su compatibilidad con los principios de libre concurrencia e igualdad de trato entre licitadores.
Concretamente, se impugnan determinadas cláusulas del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) que regían la licitación de un contrato de servicio de colaboración en la gestión tributaria, censal, inspectora y recaudatoria.
El proceso gravita entorno a la validez del requisito establecido en la cláusula 5.3 del PPT que exigía a los licitadores utilizar el mismo software (TAO-T-SYSTEMS) que el Ayuntamiento.
II. Hechos fácticos relevantes
Expediente de contratación
El Ayuntamiento inició expediente de contratación el 27 de julio de 2012 para la prestación del servicio de colaboración en la gestión tributaria, censal, inspectora y recaudatoria. El procedimiento contemplaba, como requisito indispensable para participar, que los licitadores utilizasen las aplicaciones de software TAO-T-SYSTEMS, el mismo que venía utilizando el Ayuntamiento desde 1998 en todas sus áreas municipales.
Justificación técnica municipal
Consta en el expediente un informe de 4 de marzo de 2013 emitido por los servicios de recaudación, informática y tesorería del Ayuntamiento en el que se justifica la elección del software: su utilización venía produciéndose desde 1998 como consecuencia de un proyecto de la Generalitat Valenciana sin coste para la Corporación, y todas las áreas municipales utilizan la misma aplicación informática, siendo instantánea la conexión entre todos los departamentos.
Se aportó además un segundo informe elaborado por el Técnico municipal reiterando la conveniencia de utilizar este sistema informático en todas las áreas municipales con la finalidad de obtener centralización, integración, disponibilidad inmediata y cumplimiento de la normativa de protección de datos.
Sentencia de instancia
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valencia dictó Sentencia nº 319/2014 estimando el recurso interpuesto la demandante, anulando tanto la cláusula 5.3 del PPT como la cláusula 7.2 d) del PCAP, al considerar que vulneraban la libre competencia y concurrencia conforme al artículo 117.8 del TRLCSP.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas en materia de contratación pública, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
A) Límites a las especificaciones técnicas: ¿Puede el órgano de contratación establecer como requisito indispensable el uso de un software de una marca determinada? ¿Qué circunstancias justifican la excepción prevista en el artículo 117.8 del TRLCSP?
B) Discrecionalidad técnica de la Administración: ¿Hasta qué punto el órgano de contratación dispone de margen de apreciación para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir los licitadores?
C) Criterios de adjudicación y libre concurrencia: ¿Resultan conformes a Derecho unos criterios de adjudicación que valoran la experiencia con un software específico y la colaboración con la empresa propietaria del mismo?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria del recurso de apelación sobre varios fundamentos jurídicos que conviene analizar pormenorizadamente:
A) Sobre la discrecionalidad del órgano de contratación en la determinación de requisitos técnicos
La Sala parte del reconocimiento de la amplia discrecionalidad de que dispone el órgano de contratación para determinar los requisitos técnicos exigibles en la licitación:
«Es innegable que la determinación de los requisitos técnicos exigibles en la licitación corresponde al órgano de contratación, que dispone al efecto de un amplio margen de discrecionalidad y todo ello con el fin de garantizar, como señala el artículo 1 del TRLCSP, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos públicos.»
El Tribunal precisa que esta discrecionalidad permite al órgano de contratación establecer requisitos técnicos que se ajusten a sus necesidades, sin que ello suponga per se una vulneración de la libre concurrencia:
«Que el órgano de contratación es libre de determinar qué requisitos técnicos han de ser cumplidos por los licitadores, sin que pueda considerarse contrario a la libre concurrencia el establecimiento de prescripciones técnicas que se ajusten a las necesidades del órgano de contratación.»
B) Sobre la adecuación del contrato a los fines públicos
La Sala subraya que el contrato debe configurarse en función de los objetivos que persigue la Administración:
«Que en definitiva el contrato debe ajustarse a los objetivos que la Administración contratante persigue para la consecución de sus fines, correspondiendo a ésta apreciar las necesidades a satisfacer con el contrato y siendo la determinación del objeto del contrato una facultad discrecional de la misma, sometida a la justificación de la necesidad de la contratación.»
C) Sobre la validez de la exigencia del software específico
El aspecto nuclear de la sentencia radica en la distinción entre contratos de suministro y contratos de servicios, y en la valoración de la justificación técnica aportada por el Ayuntamiento. La Sala considera que la exigencia del software está debidamente justificada:
«Que en el presente supuesto no nos encontramos como bien señala la demandada, ante un contrato de suministro, sino ante un contrato para la prestación de un servicio y por ello, a la vista de los informes técnicos emitidos, la exigencia a las empresas licitadoras de trabajar con el software con el que se viene operando en todos los departamentos del Ayuntamiento contratante, no se estima por esta Sala ni que vulnere lo dispuesto por el 117.8 precitado, ni afecte a los principios de libre concurrencia o competencia invocados.»
La Sala concluye que la excepcionalidad en la utilización de dicho software aparece debidamente justificada:
«La excepcionalidad en la utilización de dicho software aparece debida y plenamente justificada a la vista de los informes aportados y en este sentido considera este Tribunal que el Ayuntamiento apelante ha justificado debidamente la utilización del citado software.»
V. Conclusión
La STSJ CV 220/2017 aplica la doctrina sobre especificaciones técnicas en contratos públicos, con las siguientes consecuencias prácticas:
1. Discrecionalidad técnica justificada. El órgano de contratación dispone de un amplio margen de discrecionalidad para determinar los requisitos técnicos de los pliegos, siempre que dicha discrecionalidad se ejercite de forma justificada y orientada a la eficiente utilización de los fondos públicos y la consecución de los fines del contrato.
2. Distinción entre tipos contractuales. La sentencia subraya la importancia de distinguir entre contratos de suministro y contratos de servicios. En estos últimos, la exigencia de utilizar determinadas herramientas o software puede estar justificada por la necesidad de integración con los sistemas existentes en la Administración contratante.
3. Requisitos de justificación. Para que la mención de una marca específica en las especificaciones técnicas sea válida conforme al artículo 117.8 del TRLCSP, debe existir una justificación técnica suficiente. En el caso analizado, los informes municipales que acreditaban la integración del software en todas las áreas municipales desde 1998 y las ventajas operativas de mantener dicha uniformidad fueron considerados suficientes.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
