Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1680/2025 (Sección Tercera), de fecha 18 de diciembre de 2025, en materia de plazos de pago e intereses de demora en contratos administrativos de servicios.
- Materia objeto del pleito
La presente sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación de trascendencia en el ámbito de la contratación administrativa: la determinación del dies a quo para el cómputo de los intereses de demora en el pago de facturas derivadas de contratos administrativos, y la incidencia de la libertad de pactos contractuales en la fijación de plazos de verificación y pago diferentes a los previstos legalmente.
El litigio trae causa de la reclamación formulada por una empresa de seguridad privada frente a la Generalitat de Cataluña, solicitando el pago de intereses de demora por facturas incursas en mora derivadas de contratos administrativos para la prestación de servicios de seguridad y vigilancia. La controversia se centra en determinar si el plazo de pago de 30 días establecido con carácter general debe computarse desde la presentación de la factura o si, conforme a las cláusulas contractuales, procede aplicar un período previo de verificación de la conformidad de los servicios prestados.
La cuestión adquiere singular relevancia a la luz de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 20 de octubre de 2022 (asunto C-585/2020), que declaró contrario al Derecho de la Unión el establecimiento generalizado de plazos de pago de 60 días en las operaciones entre empresas y poderes públicos, debiendo interpretarse si dicha doctrina impide la aplicación de los plazos de verificación previstos contractualmente.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio son los siguientes:
2.1. Reclamación de intereses de demora
La demandante, presentó con fecha 27 de marzo de 2017, solicitud ante la Generalitat de Cataluña reclamando el pago de 16.894,29 euros correspondientes a intereses de demora por facturas incursas en mora derivadas de contratos administrativos para la prestación de servicios de seguridad y vigilancia. Dicha solicitud fue desestimada presuntamente por silencio administrativo.
2.2. Previsiones contractuales sobre el régimen de pago
El pliego de cláusulas administrativas particulares de los contratos suscritos preveía explícitamente un procedimiento de validación de facturas por parte del órgano gestor (Subdirección de Recursos Humanos y Relaciones Laborales), conforme al apartado J del cuadro de características del contrato, la cláusula 16ª -que remitía al artículo 216 TRLCSP-, y el Anexo 10 del PCAP, donde se establecía el régimen jurídico de la facturación. Dichas cláusulas contemplaban un período de verificación de la correcta prestación del servicio previo al pago efectivo.
2.3. Pronunciamiento del TSJ de Cataluña
La Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, mediante sentencia nº 1018/2023 de 21 de marzo de 2023, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa, reconociendo su derecho a percibir intereses de demora computados desde los 30 días siguientes a la presentación de las facturas, aplicando directamente la doctrina de la STJUE de 20 de octubre de 2022 sin analizar las cláusulas contractuales específicas.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión del recurso de casación, de fecha 16 de mayo de 2024, identificó la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Determinar, a tenor de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) de 20 de octubre de 2022 (C-585/2020), qué requisitos son exigibles para entender objetivamente justificado por la naturaleza o las características particulares del contrato, la plena aplicación del artículo 216.4 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que se corresponde con el actual artículo 198.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.»
El auto identificó como normas objeto de interpretación el artículo 216.4 del TRLCSP (actual artículo 198.4 LCSP) y el artículo 4.2 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto por parte de la Generalitat de Cataluña, sobre las siguientes aristas:
4.1. La libertad de pactos en la contratación administrativa
El Tribunal fundamenta la posibilidad de que las partes modifiquen el régimen legal de pago al contratista mediante el ejercicio de la libertad de pactos:
«Con carácter general, la libertad de pactos se regula en el artículo 25 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en el que se indica que en los contratos del sector público pueden incluirse ‘cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones’, que serán lícitos siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia, entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.»
Esta libertad de pactos encuentra respaldo específico en el propio artículo 216 TRLCSP, que expresamente contempla la posibilidad de establecer regímenes de pago diferentes al legal:
«Concretamente, la posibilidad de que las partes de un contrato puedan modificar el régimen de pago al contratista establecido en el artículo 216.4 aludido se recoge de forma específica en el apartado primero del citado artículo 216 en el que se indica que ‘el contratista tendrá derecho al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en esta Ley y en el contrato, con arreglo al precio convenido’; y, también, en el párrafo cuarto en el que se indica que ‘…la Administración deberá aprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación’.»
4.2. Límites a la libertad de pactos: la potestad de verificación como elemento irrenunciable
El Tribunal establece un límite infranqueable a la libertad de pactos: la potestad de la Administración para verificar la conformidad de los servicios prestados constituye un elemento esencial e irrenunciable del contrato administrativo:
«Sin embargo, es irrenunciable para la Administración la potestad legalmente reconocida consistente en realizar ajustes y comprobaciones antes de abonar al contratista los servicios prestados porque consideramos que esa facultad es un elemento esencial del contrato administrativo. Y ello porque, precisamente, con esa facultad previa al pago lo que se persigue es que la Administración pueda comprobar que efectivamente los servicios prestados se adecuan a la ejecución del contrato formalizado. Es esta una potestad irrenunciable en cuanto que es inherente a la función pública ya que con ella se pretende garantizar la correcta ejecución del contrato, el cumplimiento de los fines públicos, así como velar por la correcta gestión de los fondos públicos.»
Esta potestad se justifica en la necesidad de proteger el interés general mediante la verificación de que los servicios abonados se han prestado efectivamente conforme a lo pactado:
«En definitiva, esa potestad a favor de la Administración se justifica por la necesidad de verificar que los servicios que se van a abonar se han realizado conforme a lo acordado en el contrato y que, además, los documentos presentados por el contratista son veraces ya que debe velarse por la correcta gestión de los fondos públicos para proteger el interés general.»
4.3. Alcance de los pactos contractuales: reducción del plazo, nunca su supresión
El Tribunal precisa el margen de actuación de las partes en relación con el plazo de verificación, estableciendo que únicamente pueden pactarse reducciones del plazo legal, nunca su eliminación:
«Por tanto, las partes de un contrato, en el ejercicio de esa libertad de pactos, pueden establecer en las cláusulas del contrato un régimen de pago al contratista que tenga unas condiciones distintas a las recogidas en ese precepto, que se aplicará de forma preferente siempre que no sean abusivas ni más gravosas para el contratista ni contrarias a los principios que rigen la contratación pública, que son, el interés general, el principio de eficiencia y economía del gasto público, y el principio de buena gestión presupuestaria. Entre esos pactos, las partes del contrato pueden acordar que se reduzca el plazo máximo de 30 días que se reconoce en el artículo 216.4 a la Administración para efectuar los ajustes y comprobaciones que permitan acreditar la conformidad de los servicios prestados con los recogidos en el contrato.»
4.4. Validez de las cláusulas contractuales en el caso concreto
El Tribunal analiza las cláusulas contractuales del caso y concluye que el procedimiento de verificación pactado no puede considerarse abusivo, al haber sido libremente aceptado por el contratista y enmarcarse en las exigencias de la función interventora:
«Por lo demás, tiene razón la representación de la Generalitat cuando señala que ese procedimiento previsto en el clausulado y el propio plazo de verificación de la correcta prestación del servicio no puede considerarse que tengan carácter abusivo o excesivo, puesto que, además de ser asumidos por el contratista con su participación en el procedimiento de licitación, y con la subscripción del contrato sin ningún tipo de oposición o reticencia, se incluyen en el marco de la contratación pública, sujeta a estrictas normas de comprobación de la realidad de los servicios prestados en el ámbito de la función interventora de las administraciones públicas.»
4.5. Incidencia de la STJUE de 20 de octubre de 2022
El Tribunal clarifica que la doctrina del TJUE sobre la inadmisibilidad de plazos generalizados de 60 días no resulta aplicable cuando el régimen de pago deriva de la voluntad de las partes expresada en el contrato, no de una disposición normativa:
«No es posible determinar en qué medida la doctrina expuesta por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea puede afectar a la resolución del caso que estamos examinando por cuanto que hemos concluido que el régimen de pago aplicable a favor del contratista es el que se ha regulado y fijado por la voluntad de las partes contratantes recogido expresamente en las cláusulas del contrato en el ejercicio de la libertad de pactos entre los contratantes. En definitiva, en el caso que nos ocupa no se está aplicando el régimen de pago al contratista previsto en una disposición normativa que, según se dice en la sentencia del Tribunal de Justicia, es la que puede ser contraria al Derecho de la Unión Europea cuando concurran en ella las circunstancias que indica el fallo de la STJUE.»
V. Doctrina jurisprudencial fijada
Como respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo reitera la doctrina establecida en su sentencia nº 1132/2025, de 12 de septiembre de 2025 (casación 4575/2022), fijando los siguientes criterios:
«El artículo 216.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en la redacción dada por la reforma del Real Decreto Ley 4/2013, de 22 de febrero, permite a las partes de un contrato administrativo fijar en las cláusulas contractuales un régimen de pago al contratista diferente al previsto en el citado precepto siempre que no sea abusivo para el contratista ni tampoco contrario al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración, de transparencia y de eficiencia entendidos como principios esenciales de la contratación en el ámbito del sector público que actúan como límites en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes.
En ningún caso, la libertad de pactos permite a las partes de un contrato administrativo acordar cláusulas que supongan privar a la Administración de la potestad que tiene para realizar los ajustes y las comprobaciones necesarias en relación con los servicios prestados por el contratista antes de proceder a su pago ya que esa facultad supone una manifestación del principio de eficiencia en cuanto al uso óptimo de los recursos públicos en la medida en que pretende apreciar que los servicios prestados se adecuan efectivamente a la ejecución del contrato formalizado.
En relación con el ejercicio de esa potestad por parte de la Administración, las partes de un contrato administrativo únicamente pueden adoptar pactos que supongan reducir el plazo máximo de 30 días previsto en el artículo 216.4 antes citado.»
VI. Conclusión
La STS 1680/2025 contiene un pronunciamiento de relevancia en el ámbito de la contratación administrativa, al precisar y delimitar el alcance de la libertad de pactos en relación con los plazos de pago e intereses de demora, armonizando la doctrina del TJUE con la autonomía contractual de las partes.
La sentencia realiza aportaciones fundamentales desde el punto de vista jurídico:
1. Prevalencia del régimen contractual pactado
El Tribunal confirma que las partes de un contrato administrativo pueden establecer en las cláusulas contractuales un régimen de pago diferente al previsto legalmente, siempre que no resulte abusivo para el contratista ni contrario a los principios de la contratación pública. Cuando el contratista acepta libremente dichas cláusulas al participar en la licitación y suscribir el contrato, el régimen pactado se aplica de forma preferente.
2. La potestad de verificación como elemento irrenunciable
La sentencia clarifica que la facultad de la Administración para realizar ajustes y comprobaciones previas al pago constituye una potestad inherente a la función pública, irrenunciable incluso mediante acuerdo contractual. Esta potestad se justifica en la protección del interés general y la correcta gestión de los fondos públicos, garantizando que los servicios abonados se correspondan efectivamente con los prestados.
3. Delimitación de la doctrina del TJUE
El Tribunal precisa que la STJUE de 20 de octubre de 2022 se opone a normativas nacionales que establezcan con carácter general plazos de 60 días, pero no afecta a los regímenes de pago derivados de la voluntad contractual de las partes. Esta distinción resulta fundamental para comprender que la doctrina europea prohíbe la generalización normativa de plazos ampliados, pero no impide su establecimiento caso por caso mediante cláusulas contractuales libremente aceptadas, siempre que estén objetivamente justificadas y no resulten abusivas.
4. Implicaciones prácticas para la contratación pública
Desde una perspectiva práctica, la sentencia avala la inclusión en los pliegos de cláusulas que contemplen procedimientos de verificación de la conformidad de las prestaciones, siempre que resulten razonables y no abusivos. Los contratistas que participen en licitaciones con tales cláusulas y suscriban el contrato sin oposición quedarán vinculados por el régimen de pago pactado, sin poder invocar posteriormente la aplicación del plazo general de 30 días desde la presentación de la factura.
En definitiva, la STS 1680/2025 refuerza la seguridad jurídica en las relaciones contractuales entre la Administración y sus contratistas, estableciendo un equilibrio entre la protección del interés general, mediante el mantenimiento de la potestad de verificación, y la autonomía de la voluntad de las partes, mediante el reconocimiento de la eficacia de los pactos contractuales libremente asumidos.
