Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 889/2026 (Sección Tercera), de fecha 17 de febrero de 2026, en materia de contratación pública y caducidad del procedimiento de resolución contractual.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación de trascendencia en el ámbito de la contratación pública administrativa, al fijar doctrina jurisprudencial sobre una cuestión de profuso calado práctico: la determinación del plazo máximo de tramitación aplicable a los procedimientos de resolución de contratos celebrados por Comunidades Autónomas que no hayan regulado específicamente dicha duración en su ordenamiento propio.
El núcleo de la controversia gira entorno a la disyuntiva entre dos plazos de caducidad: el de ocho meses previsto en el artículo 212.8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que fija el plazo máximo para instruir y resolver los expedientes de resolución contractual; y el plazo general subsidiario de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), aplicable cuando la norma reguladora del procedimiento no fija plazo específico.
La cuestión adquiere relevancia a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de marzo, que declaró que el artículo 212.8 LCSP no puede ser considerado norma básica del Estado y, por tanto, no resulta de aplicación a los contratos suscritos por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las entidades vinculadas a unas y otras. Dicha declaración de inaplicabilidad genera un vacío normativo que el Tribunal Supremo colma en la presente sentencia, consolidando la doctrina jurisprudencial ya iniciada en la STS nº 138/2024, de fecha 29 de enero.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que enmarcan el litigio son los siguientes:
2.1. El contrato de obras y su resolución administrativa
La entidad demandante era titular de un contrato de obras adjudicado por la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid. La relación contractual quedó truncada cuando la Administración autonómica acordó la resolución del contrato por haber incurrido la contratista en demora respecto al cumplimiento de los plazos de ejecución de las obras comprometidos contractualmente.
2.2. La tramitación del expediente de resolución y las vicisitudes procedimentales
El expediente de resolución contractual fue incoado en fecha de 8 de enero de 2020, y la resolución expresa fue notificada a la contratista el 5 de agosto de 2020, lo que supuso una duración del procedimiento de 6 meses y 28 días.
No obstante, durante dicho período el procedimiento estuvo legalmente suspendido en dos ocasiones: en primer lugar, como consecuencia de la aplicación de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma con motivo de la pandemia de COVID-19, suspensión que se extendió durante 2 meses y 16 días; en segundo lugar, en virtud de la Orden nº 1224/2020, de 9 de junio, que acordó la suspensión del procedimiento durante el tiempo comprendido entre la solicitud del preceptivo dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid y su recepción, período que se cifró en 28 días adicionales.
Una vez descontados los períodos de suspensión legalmente acordados, la duración efectiva del procedimiento arrojó un resultado de 3 meses y 14 días, superando el plazo de caducidad de tres meses que, a juicio de la recurrente, resultaba aplicable.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión del recurso de casación de 28 de febrero de 2024, identificó la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en los siguientes términos:
«Determinar si la tramitación de un procedimiento de resolución contractual de un contrato sujeto a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, suscrito por una Comunidad Autónoma que no tiene establecida una duración máxima para este tipo de procedimientos, concretamente la Comunidad de Madrid, está sujeta al plazo de 8 meses de tramitación especial de este tipo de procedimientos, señalado en el artículo 212.8 de la citada ley contractual, o si resulta de aplicación el plazo de tres meses regulado en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.»
La resolución de esta cuestión exige abordar, desde una perspectiva sistemática y constitucional, la articulación entre las normas básicas del Estado en materia de contratación pública y las competencias autonómicas en materia de organización y procedimiento administrativo, así como los efectos que sobre la normativa estatal produce la declaración de inaplicabilidad decretada por el Tribunal Constitucional. La controversia presenta, asimismo, una dimensión práctica de primer orden: de la respuesta depende la validez o nulidad de innumerables resoluciones contractuales adoptadas por Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que tramitaron sus expedientes confiando en la aplicabilidad del plazo de ocho meses.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto, sobre los siguientes fundamentos:
4.1. La autonomía del procedimiento de resolución contractual
El Tribunal parte de la premisa, ya consolidada en su jurisprudencia anterior, de que el procedimiento de resolución contractual tiene naturaleza autónoma e independiente respecto del propio desarrollo del contrato. Esta autonomía tiene una consecuencia directa en la determinación del plazo de caducidad: la normativa aplicable al procedimiento de resolución —y, por ende, el plazo de caducidad— es la vigente en el momento en que dicho procedimiento se inicia, con independencia del régimen sustantivo del contrato y sus causas de extinción. En palabras de la Sala:
«El procedimiento de resolución contractual se considera un procedimiento autónomo e independiente respecto del desarrollo contractual y está sujeto a un plazo de caducidad propio. No debe confundirse la regulación sustantiva del contrato mismo y sus causas de extinción con la normativa aplicable al procedimiento. Y dada la autonomía de este procedimiento de resolución, la normativa aplicable a dicho procedimiento, y consecuentemente la que sirve para establecer el plazo de caducidad de este, es la prevista en el momento en que se inició este.»
4.2. La inaplicabilidad del artículo 212.8 LCSP a los contratos autonómicos: la doctrina de la STC 68/2021
El eje central de la resolución descansa en la doctrina constitucional establecida por la STC 68/2021, de 18 de marzo, que declaró que el artículo 212.8 LCSP —que fija el plazo de ocho meses para la instrucción y resolución de los expedientes de resolución contractual— ostenta naturaleza auxiliar y procedimental, sin que pueda ser calificado como norma básica del Estado. El Tribunal Constitucional afirmó expresamente que:
«[…] se trata de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de la tramitación de los expedientes de resolución contractual podría ser sustituida por otra elaborada por las comunidades autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública (STC 141/1993, FJ 5). Por tanto, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias al art. 212.8 LCSP. No se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las administraciones de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras.»
El Tribunal Supremo, aplicando esta doctrina al supuesto enjuiciado, concluye con nitidez que el plazo de ocho meses del artículo 212.8 LCSP no puede ser invocado por la Comunidad Autónoma de Madrid para dar cobertura temporal a su expediente de resolución contractual.
4.3. La aplicación supletoria del plazo de tres meses del artículo 21.3 LPACAP
Descartada la aplicabilidad del artículo 212.8 LCSP, el Tribunal examina cuál es el plazo supletorio que debe colmar el vacío normativo. Ante la ausencia de regulación propia de la Comunidad de Madrid sobre la duración máxima de estos procedimientos, la Sala acude al mecanismo residual previsto en el artículo 21.2 y 3 de la Ley 39/2015, del cual reproduce los apartados pertinentes:
«2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.»
La lógica aplicativa es indubitada: no existiendo en la Comunidad de Madrid norma específica que establezca la duración máxima de los expedientes de resolución contractual, y siendo inaplicable la norma estatal de rango básico que fijaba ese plazo en ocho meses, la laguna normativa autonómica debe integrarse en el plazo residual de tres meses que dispone el artículo 21.3 LPACAP.
4.4. Cómputo del plazo y declaración de caducidad
El Tribunal aplica este plazo de caducidad al caso concreto, tomando en consideración los períodos de suspensión legal acreditados. Iniciado el procedimiento el 8 de enero de 2020 y notificada la resolución el 5 de agosto de 2020, transcurrieron 6 meses y 28 días en términos brutos. Descontados los períodos de suspensión por el estado de alarma (2 meses y 16 días) y por la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora (28 días), el tiempo de tramitación efectiva ascendió a 3 meses y 14 días, superando el plazo de caducidad de tres meses. La conclusión es irrefutable para la Sala:
«En el caso que nos ocupa, el procedimiento destinado a resolver el contrato desde la fecha de su incoación hasta la fecha en que se notificó la resolución del mismo tuvo una duración superior a los tres meses, incluso descontando los periodos en los que el procedimiento estuvo legalmente suspendido, por lo que procede declarar su caducidad.»
V. Doctrina jurisprudencial fijada
En el Fundamento Jurídico Tercero, el Tribunal fija la doctrina jurisprudencial en los siguientes términos:
«El plazo máximo de duración del procedimiento de resolución de un contrato celebrado por una Comunidad Autónoma que no tenga fijado en la ley un plazo específico de duración será el de tres meses, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21.3 de la Ley 39/2015. El plazo de ocho meses establecido en el art. 212.8 de la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, de 8 de noviembre, no resulta de aplicación a los contratos suscritos por las administraciones de las comunidades autónomas, según dispuso la STC 68/2021, de 18 de marzo.»
VI. Conclusión
La STS 889/2026 contiene un pronunciamiento de singular importancia, al cerrar con nitidez meridiana una controversia que había generado inseguridad jurídica considerable en el ámbito de la gestión contractual de las Administraciones territoriales. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse del siguiente modo:
Primera. La STC 68/2021 tiene un impacto directo y definitivo sobre el régimen de caducidad de los procedimientos de resolución contractual autonómicos y locales. La declaración de inaplicabilidad del artículo 212.8 LCSP no es una mera precisión competencial, sino que genera un vacío normativo sustantivo que modifica radicalmente las reglas de juego para las Administraciones territoriales: si la Comunidad Autónoma o Corporación Local no ha aprobado norma propia que regule la duración de estos expedientes, dispone únicamente de tres meses para resolver, y no de ocho.
Segunda. La doctrina consolida la aplicación supletoria del artículo 21.3 de la Ley 39/2015. El carácter subsidiario de la LPACAP respecto de la normativa sectorial —que habitualmente conduce a relativizar su aplicación en el ámbito de la contratación pública— opera aquí de forma plena, por cuanto la norma sectorial ha quedado excluida del ámbito de aplicación autonómico. El Derecho de procedimiento administrativo común ocupa, de este modo, el espacio que deja la inaplicabilidad de la norma de contratación pública.
Tercera. Esta sentencia tiene una consecuencia práctica inmediata de extraordinaria relevancia para los operadores jurídicos: los procedimientos de resolución contractual tramitados por Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales sin regulación propia, que se hayan extendido más allá de tres meses de tramitación efectiva, pueden estar caducados, con la consiguiente anulabilidad de la resolución adoptada.
