En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 33/2026, de fecha 3 de febrero de 2026, que desestima el recurso de apelación interpuesto por una empresa concesionaria de la gestión de un polideportivo municipal contra la resolución de un Ayuntamiento denegatoria de la reclamación de reequilibrio económico del contrato de concesión durante el período comprendido entre junio de 2020 y junio de 2022, afectado por las restricciones derivadas de la pandemia de COVID-19.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso tiene por objeto la impugnación de la resolución de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento, de fecha 1 de marzo de 2024, por la que se desestimó la solicitud de reequilibrio económico formulada por la concesionaria de la explotación y mantenimiento de un Polideportivo Municipal, en reclamación de la cantidad de 910.213,26 € correspondiente al período comprendido entre junio de 2020 y junio de 2022.
La controversia gravita en el establecimiento de la doctrina del reequilibrio económico-financiero de los contratos de concesión de servicio público frente a perturbaciones extraordinarias y sobrevenidas. La cuestión nuclear reside en determinar si las restricciones impuestas por la normativa sanitaria con ocasión de la pandemia de COVID-19 —que afectaron gravemente a la actividad del centro deportivo— son constitutivas de un riesgo imprevisible que obligue a la Administración contratante a restituir la ecuación económica del contrato, o si, por el contrario, dichos perjuicios constituyen cargas que el concesionario está obligado a soportar conforme al principio de riesgo y ventura que gobierna esta modalidad contractual.
Se debate, además, si las medidas restrictivas adoptadas por el Estado y la Comunitat en el marco del estado de alarma pueden arrastrarse al Ayuntamiento como Administración contratante, presupuesto imprescindible para activar cualquiera de los mecanismos legales de reequilibrio contractual previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (RDLeg. 3/2011).
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El contrato de concesión y la irrupción del COVID-19
El 30 de abril de 2014, se formalizó el contrato de concesión de la gestión del Polideportivo entre el Ayuntamiento de Valencia y la concesionaria, por un plazo de 25 años, en vigor al tiempo de dictarse la sentencia.
El 13 de marzo de 2020, la Conselleria de Sanitat Universal i Salut Pública de la Generalitat decretó la suspensión de todas las actividades deportivas y el cierre de todas las instalaciones deportivas, públicas y privadas. Al día siguiente, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, declaró el estado de alarma y, entre otras medidas, suspendió la apertura al público de los locales donde se desarrollaran actividades deportivas. La instalación permaneció clausurada hasta el 15 de junio de 2020, fecha en la que se procedió a su reapertura en las condiciones restrictivas de la fase 3 establecidas por la Orden SND/458/2020, de 30 de mayo.
2.2. Las reclamaciones por el período de cierre total (marzo-junio 2020)
Acreditada la imposibilidad absoluta de ejecución del contrato durante el período de cierre, y al amparo del artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, la concesionaria presentó el 20 de julio de 2020 solicitud de compensación por importe de 291.027,34 €. El Ayuntamiento resolvió el 31 de diciembre de 2021 reconociendo una compensación de 177.644,01 € por el período comprendido entre el 13 de marzo y el 15 de junio de 2020, que fue abonada y no fue objeto de controversia.
2.3. La reclamación por el período de actividad restringida (junio 2020 – junio 2022)
A partir del 15 de junio de 2020 y hasta el 30 de junio de 2022, el polideportivo operó bajo las diversas restricciones sanitarias de aforo, distancia interpersonal y limitaciones de movilidad aprobadas sucesivamente por el Estado y la Generalitat Valenciana. En este contexto, la concesionaria cuantificó el perjuicio económico sufrido como consecuencia de la ruptura del equilibrio económico del contrato en 910.213,26 €, cantidad reclamada al Ayuntamiento mediante escrito de 29 de diciembre de 2022.
Desestimada la solicitud por la Junta de Gobierno Local mediante resolución de 1 de marzo de 2024, la empresa concesionaria interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia, que dictó sentencia desestimatoria. Contra dicha resolución se interpuso el recurso de apelación que resuelve la sentencia analizada.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea ante la Sala cinco motivos de impugnación que articulan los dos grandes planos de debate en el seno del proceso:
En primer lugar, una cuestión procesal: la incongruencia omisiva y la falta de motivación de la sentencia de instancia, por no haber dado respuesta expresa a todas las pretensiones y alegaciones formuladas por la parte actora.
En segundo lugar, y como núcleo material del litigio, el conjunto de cuestiones vinculadas al reequilibrio económico del contrato de concesión, que la Sala aborda de forma conjunta. Estas cuestiones son:
a) Si las restricciones derivadas de la pandemia de COVID-19 constituyen, en el período de actividad restringida (junio 2020 – junio 2022), un supuesto de riesgo imprevisible que justifique el reequilibrio de la ecuación económico-financiera del contrato de concesión, al amparo del artículo 282 del RDLeg. 3/2011.
b) Si las medidas sanitarias adoptadas durante dicho período son imputables al Ayuntamiento como Administración contratante —en la forma de ius variandi, factum principis o fuerza mayor— o si, por el contrario, al emanar de normas con rango o valor de ley aprobadas por el Estado y la Generalitat, resultan no imputables al ente local y excluyen los mecanismos de reequilibrio contractual.
c) La determinación del importe indemnizatorio reclamado, cuya procedencia quedaría condicionada, en todo caso, a la resolución favorable de las cuestiones anteriores.
El punto de inflexión del debate radica en el cambio de doctrina operado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que modifica el criterio previamente sostenido por la propia Sección Quinta del TSJ Comunitat Valenciana en sentencias anteriores sobre la misma materia, lo que obliga a la Sala a revisar su posición y adaptar su jurisprudencia a los nuevos pronunciamientos del Alto Tribunal.
IV. Ratio decidendi
4.1. Sobre la incongruencia omisiva y la falta de motivación
La Sala desestima los motivos procesales con brevedad y solidez argumental. En cuanto a la incongruencia omisiva, invoca la doctrina del Tribunal Constitucional —sentencia nº 152/2015, de 6 de julio, reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021—, recordando que este vicio requiere un defecto del fallo o parte dispositiva, no de los fundamentos que dan respuesta a las alegaciones de las partes. Comprobado que la sentencia de instancia analizó las pretensiones del suplico y respondió con la desestimación tras examinar los motivos esgrimidos, la Sala descarta la incongruencia.
Sobre la falta de motivación, partiendo de la doctrina constitucional contenida en la STC 102/2014, de 23 de junio, la Sala introduce un matiz esencial al distinguir entre la motivación formal de una resolución y el fundamento material de lo decidido:
«debe distinguirse la motivación de una resolución, bien judicial o administrativa, del fundamento de la motivación, que pertenece, por su parte, al ámbito de la legalidad de fondo del acto controvertido.»
En consecuencia, la Sala concluye que la resolución de instancia sí estaba motivada —analizó la doctrina de la responsabilidad patrimonial general y específica del COVID y resolvió con base en los informes obrantes en autos—, sin perjuicio de que quepa discrepar del criterio adoptado o de la valoración probatoria efectuada, lo que pertenece al plano de la legalidad de fondo y no al de la motivación formal.
4.2. Sobre la aplicación de los mecanismos de reequilibrio contractual y la doctrina del Tribunal Supremo
Es en el análisis material donde la sentencia despliega su principal interés jurídico y su aportación más significativa. La Sala parte de la caracterización del contrato de concesión de servicio público y de sus notas definitorias: eficacia vinculante, principio de riesgo y ventura del contratista, y las excepciones a dicho principio, a saber, el ius variandi, el factum principis, la fuerza mayor y el riesgo imprevisible.
El Tribunal Constitucional, en sus sentencias 148/2021 y 183/2021, declaró que los Reales Decretos de estado de alarma 463/2020 y 926/2020, y sus prórrogas, ostentan naturaleza de normas con valor de ley, y que las medidas de contención, si bien parcialmente inconstitucionales en algún aspecto, fueron en general necesarias, adecuadas y proporcionales, generando en los destinatarios el deber jurídico de soportarlas sin derecho a indemnización, y sin que la inconstitucionalidad apreciada pudiera por sí misma fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
4.3. La no imputabilidad de las medidas al Ayuntamiento como Administración contratante
La Sala analiza pormenorizadamente el artículo 282.3 del RDLeg. 3/2011, que regula los supuestos que dan lugar al reequilibrio económico del contrato de concesión. Dichos supuestos son: la modificación por la Administración de las características del servicio, la ruptura sustancial de la economía del contrato por actuaciones directas de la Administración, y la fuerza mayor en los términos del artículo 231 de la misma ley.
La Sala aplica con rigor el presupuesto de imputabilidad a la Administración contratante, que es requisito sine qua non para activar cualquiera de estos mecanismos:
«no podemos estimar el recurso en los términos examinados dado que la Administración no ha dictado ninguna orden ni realizado ninguna modificación del contrato que afecte de forma directa a la ruptura sustancial de la economía del contrato. Los reales decretos ley, reales decretos, decretos del gobierno valenciano y órdenes de la Consejería de Sanidad proceden bien del Estado bien de la Comunidad Autónoma, por tanto, no son imputables al Ayuntamiento.»
La Sala descarta, de este modo, la concurrencia de ius variandio factum principis, pues las medidas restrictivas no proceden del Ayuntamiento como Administración contratante sino del Estado y de la Generalitat en el ejercicio de sus competencias sanitarias mediante normas de rango legal. Se reitera en este punto la doctrina del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2023, según la cual no constituye ejercicio del ius variandi o factum principis la decisión adoptada por una Administración distinta a la que es parte en el contrato en relación con las condiciones de ejercicio de la actividad.
Del mismo modo, la Sala excluye la fuerza mayor como título habilitante del reequilibrio. Si bien reconoce la naturaleza extraordinaria de la situación, subraya que las medidas, aunque desequilibraron economías particulares y empresariales, fueron necesarias, adecuadas y proporcionales, y sus destinatarios tuvieron el deber jurídico de soportarlas salvo previsión normativa específica como la del Real Decreto-ley 8/2020 —ya aplicada y satisfecha por la indemnización reconocida para el período de cierre total—.
4.4. El cambio de criterio de la Sala y la asunción de la nueva doctrina casacional
Merece especial atención la declaración explícita de cambio de criterio que realiza la Sala, dotando a la sentencia de particular relevancia para el panorama jurisprudencial valenciano:
«Ponemos de relieve que el cambio de criterio se debe a la nueva doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con lo cual, modificamos el criterio fijado en las sentencias de esta Sala y Sección Quinta núm. 240/2025 de 29 de abril de 2025 (rec. 62/2025- ECLI:ES:TSJCV:2025:181) o núm. 117/2025 de 25 de febrero de 2025 (rec. 200/2024- ECLI:ES:TSJCV:2025:1678).»
Esta declaración supone el abandono expreso del criterio favorable al reequilibrio que la propia Sección Quinta había sostenido en pronunciamientos anteriores del año 2025. La nueva doctrina queda alineada con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que niega el derecho al reequilibrio por las restricciones del período de actividad condicionada posterior al primer estado de alarma, al no concurrir el presupuesto de imputabilidad a la Administración contratante ni quedar acreditado un riesgo verdaderamente imprevisible que exceda de la naturaleza del contrato de concesión.
V. Conclusión
La STSJ CV 33/2026 fija una doctrina de relevancia práctica para la contratación pública local en el ámbito de las concesiones de servicios deportivos y, por extensión, para cualquier contrato de concesión de servicio público afectado por restricciones sanitarias derivadas del COVID-19. Las principales conclusiones que se extraen de su análisis son las siguientes:
i. El principio de riesgo y ventura actúa como regla general en los contratos de concesión. Las dificultades económicas sobrevenidas, aunque sean extraordinarias, no habilitan por sí solas al concesionario a reclamar el reequilibrio económico. Los mecanismos previstos en el artículo 282 RDLeg. 3/2011 operan como excepciones tasadas a esta regla y exigen la concurrencia de presupuestos específicos y acreditados.
ii. La imputabilidad a la Administración contratante es presupuesto ineludible del reequilibrio. Las medidas sanitarias adoptadas por el Estado o las Comunidades Autónomas mediante normas con valor o rango de ley no son imputables al ente local que ostenta la condición de Administración contratante. La ausencia de este nexo de imputación excluye tanto el ius variandi y el factum principis como títulos habilitantes del reequilibrio.
iii. Las restricciones COVID no constituyen riesgo imprevisible indemnizable por vía contractual. Las medidas de contención, aunque extraordinarias e imprevisibles en su intensidad, fueron declaradas constitucionales y proporcionales, y sus destinatarios tuvieron el deber jurídico de soportarlas. Su efecto perturbador sobre la economía de los contratos de concesión queda, en consecuencia, dentro del alea normal de este tipo contractual, sin activar el mecanismo del riesgo imprevisible.
iv. La indemnización reconocida al amparo del Real Decreto-ley 8/2020 agota el régimen de compensación específico por el período de imposibilidad absoluta de ejecución. Las reclamaciones referidas al período posterior de actividad restringida deben resolverse conforme a la doctrina general del reequilibrio contractual, siendo improcedentes en ausencia de los presupuestos legales exigidos.
v. La sentencia consolida el alineamiento de la jurisprudencia del TSJ Comunitat Valenciana con la doctrina del Tribunal Supremo sobre esta materia, al abandonar expresamente el criterio hasta entonces sostenido por la propia Sección Quinta, lo que dota a esta resolución de especial valor orientador para los pleitos en curso y futuros sobre reclamaciones de reequilibrio por COVID en contratos de concesión de servicio público.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
