En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 141/2026, de fecha 3 de marzo de 2026, en el marco del expediente de incumplimiento de un contrato de Servicios para el mantenimiento, conservación y reparación de vías y espacios públicos.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se enmarca en el ámbito de la contratación pública y, en particular, en la disciplina de la ejecución y supervisión de los contratos de servicios de los entes locales. Las cuestiones de fondo que la Sala examina presentan una notable relevancia práctica: los límites de la vinculación de la oferta del contratista, la operatividad del principio de confianza legítima ante comportamientos contradictorios de la Administración, y el alcance de la obligación de adscripción de medios personales al contrato.
Desde el punto de vista procesal, la sentencia trae causa del recurso de apelación interpuesto por la empresa adjudicataria contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Elche, que había desestimado el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Decreto municipal que declaró acreditado el incumplimiento contractual y acordó la resolución del contrato.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Licitación, adjudicación y formalización del contrato
El 25 de noviembre de 2017 se publicó el anuncio de licitación para la prestación del servicio de mantenimiento, conservación y reparación de vías y espacios públicos, tramitado como procedimiento abierto con regulación armonizada. Las condiciones técnicas y administrativas del servicio quedaron fijadas en el correspondiente Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP). Tras la tramitación del expediente, el contrato fue adjudicado a la apelante mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local, formalizándose el 25 de noviembre de 2019, con inicio efectivo de la prestación el 3 de febrero de 2020.
2.2. Incoación del expediente de incumplimiento y recusación
Mediante resolución de la Concejalía Delegada de Infraestructuras de fecha 27 de julio de 2022 se incoó expediente contradictorio para la determinación de la existencia de posibles incumplimientos contractuales, remitiéndose a la empresa los informes técnicos de supervisión municipal y concediéndose trámite de audiencia. En el curso de dicho expediente, la empresa formuló recusación ante el Concejal Delegado de Infraestructuras, Servicios y Mantenimiento, por la causa de abstención prevista en el artículo 23.2.c) de la Ley 40/2015 (enemistad manifiesta), lo que determinó la suspensión automática del procedimiento conforme al artículo 74 de la Ley 39/2015. La Junta de Gobierno Local, en sesión de 6 de septiembre de 2022, desestimó la recusación.
2.3. Instrucción del expediente y resolución declarando el incumplimiento
Tras las alegaciones de la empresa y la emisión de informes técnico y jurídico desfavorables a la contratista —de fechas 6 y 8 de marzo de 2023, respectivamente—, la Concejalía Delegada de Infraestructuras declaró acreditado el incumplimiento mediante Decreto núm. 2023-1952, de 21 de marzo de 2023. El incumplimiento se concretó en dos ámbitos: (i) la adscripción de instalaciones fijas, por cuanto la empresa no había puesto a disposición del servicio la nave y parcela ofertadas en la licitación, sustituidas por una instalación alternativa en la calle Nicolás de Bussy de Orihuela Costa; y (ii) la adscripción de medios personales, por no acreditarse el cumplimiento del horario del Ingeniero Técnico con funciones de jefe de obra.
2.4. Comportamiento de la Administración durante la ejecución del contrato
Un dato de relevancia para la resolución del litigio es la conducta observada por el propio Ayuntamiento durante los más de dos años transcurridos entre el inicio de la prestación —febrero de 2020— y la incoación del expediente de incumplimiento —julio de 2022—. Durante ese período, los técnicos municipales responsables del contrato emitieron informes favorables a la instalación fija alternativa (mayo y octubre de 2020; julio y septiembre de 2021); el órgano interventor realizó la comprobación e intervención material con resultado favorable (mayo de 2020); la Junta de Gobierno Local venía aprobando el pago de las facturas sin reparo alguno. Asimismo, se acredita que la instalación alternativa fue adoptada por instrucción del propio Concejal delegado, al no estar disponible la parcela ofertada como consecuencia de la dilatada demora en el procedimiento de adjudicación.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea varios motivos de impugnación que, agrupados sistemáticamente, permiten identificar tres cuestiones nucleares.
En primer lugar, la posible incongruencia omisiva de la sentencia de instancia, por cuanto la empresa sostenía que el Juzgado no había dado respuesta a todas las pretensiones formuladas en su demanda, con infracción de los artículos 218 LEC, 33.1 y 67 LJCA.
En segundo lugar, la suficiencia motivadora de la sentencia impugnada, tanto en lo relativo al análisis de la instalación fija como en lo concerniente a la recusación del Concejal delegado, con invocación de los artículos 218 LEC y 67 LJCA y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el contenido mínimo de la motivación.
En tercer lugar, y con mayor calado sustantivo, el error en la valoración de la prueba practicada, que se articula en una doble dimensión: (i) la procedencia o no de declarar el incumplimiento relativo a la instalación fija, con análisis de la operatividad del principio de confianza legítima y de la doctrina de los actos propios ante los comportamientos concluyentes de la Administración durante la ejecución del contrato; y (ii) la concurrencia o no de incumplimiento en la adscripción del Ingeniero Técnico, habida cuenta de que el trabajador acreditó el desempeño de sus funciones también fuera del horario estricto de servicio.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria parcial del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. Sobre la incongruencia omisiva: distinción entre pretensiones y alegaciones
El Tribunal aborda, en primer término, la denuncia de incongruencia omisiva, aplicando la doctrina constitucional que diferencia entre las auténticas pretensiones de las partes —cuya desatención puede generar el vicio denunciado— y las meras alegaciones —cuya falta de respuesta solo puede afectar a la motivación de la resolución—. A tal efecto, la Sala acude a la doctrina del Tribunal Constitucional fijada en la STC núm. 152/2015, de 6 de julio, reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021:
“Existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido. Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes (STC 36/2006, FJ 1). Es esencial la distinción entre las meras alegaciones de los litigantes, que sólo pueden afectar a la motivación de la resolución, y las auténticas pretensiones formuladas, que son las únicas que pueden determinar un desajuste del fallo con aquéllas y, por ende, un vicio de incongruencia omisiva (SSTC 174/2004, FJ 3; 36/2006, FJ 3, y 25/2012, FJ 3).”
Con apoyo en dicha doctrina, la Sala concluye que el Juzgado de instancia respondió a la totalidad de las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda, sin que pueda confundirse la discrepancia con la valoración probatoria realizada con una omisión de respuesta a las pretensiones ejercitadas. El motivo es desestimado.
4.2. Sobre la motivación: distinción entre motivación y fundamento de fondo
En cuanto a la insuficiencia de motivación alegada, la Sala recoge la doctrina constitucional sobre el contenido mínimo exigible, fijada en la STC núm. 102/2014, de 23 de junio, reiterada en la STC núm. 101/2015, de 25 de mayo, según la cual la motivación reviste relevancia constitucional cuando la resolución no expresa los criterios esenciales que han llevado al órgano jurisdiccional a la decisión adoptada, cuando la motivación es arbitraria o irrazonable, o cuando la argumentación formal encubre una ausencia de motivación material que la convierte en puro voluntarismo judicial.
Acudiendo al Derecho de la Unión Europea, el Tribunal incorpora el criterio establecido por el TJUE en su sentencia de 13 de marzo de 2025 (asunto C-271/24), según el cual un acto está suficientemente motivado cuando se dicta en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada. En la misma línea, la sentencia del TJUE de 12 de enero de 2023 (asunto C-719/21 P) distingue entre la motivación de la resolución y el fundamento de dicha motivación, siendo este último un elemento de legalidad de fondo ajeno al control formal de la exigencia motivadora. La Sala desestima el motivo.
4.3. La vinculación a la oferta y el principio de confianza legítima: doctrina nuclear
El núcleo argumental de la sentencia se sitúa en el análisis de la instalación fija y en la operatividad del principio de confianza legítima ante los comportamientos contradictorios de la Administración. La Sala parte de la premisa de que la sujeción del contrato a la oferta del contratista tiene sustento en la cláusula 19 del PCAP, que impone la ejecución del servicio con sujeción al Pliego de Cláusulas, al PPT y en la oferta del contratista. Este principio de vinculación a la oferta constituye un elemento cardinal de integridad del procedimiento de licitación: la oferta que fue objeto de valoración y permitió la adjudicación se convierte en prestación contractualmente comprometida.
Sin embargo, la Sala concluye que, en las circunstancias concurrentes, la declaración de incumplimiento no resulta jurídicamente sostenible. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal identifica dos elementos fácticos determinantes: en primer lugar, la dilatada demora en el procedimiento de adjudicación —desde la publicación del anuncio en noviembre de 2017 hasta el inicio de la prestación en febrero de 2020—, que hacía verósimil que la parcela inicialmente ofertada no estuviera disponible al momento de la formalización del contrato; en segundo lugar, el comportamiento inequívocamente concluyente de la propia Administración contratante, que durante más de dos años toleró, aceptó y en la práctica autorizó el cambio de instalación sin reparo alguno, aprobando facturas y emitiendo informes de conformidad.
A la vista de dichas circunstancias, la Sala declara vulnerado el principio de confianza legítima, para lo cual sistematiza los tres requisitos acumulativos exigidos por la jurisprudencia del TJUE —sentencias de 3 de diciembre de 2019, 19 de diciembre de 2019 y 15 de abril de 2021— y del Tribunal Supremo:
“Entendemos que se ha vulnerado el principio de confianza legítima. El principio presupone que concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, la Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables.”
El Tribunal aplica estos requisitos al caso concreto y aprecia su cumplimiento: la Administración, a través de sus técnicos responsables y de sus órganos de gobierno, transmitió durante más de dos años garantías precisas y concordantes de conformidad con la instalación alternativa, generando en la empresa contratista una legítima expectativa de cumplimiento. La única reserva que el Tribunal se plantea —si la nueva instalación se ajustaba o no a los PCAP— se despeja en sentido afirmativo, al reconocer los propios técnicos municipales que la instalación alternativa, aunque no era tan buena como la ofertada, cumplía con los pliegos. De ahí que el cambio de criterio de la Administración, plasmado en la declaración de incumplimiento, vulnere frontalmente la confianza legítima que su comportamiento previo había generado.
4.4. Sobre la adscripción de medios personales: el trabajo fuera del horario estricto de servicio
En relación con el segundo motivo de incumplimiento —relativo al horario del Ingeniero Técnico con funciones de jefe de obra—, la Sala adopta un criterio favorable a la empresa apelante. La tesis municipal consistía en que el técnico no había cumplido, de media, el horario de trabajo de 7 horas y 15 minutos diarias en los meses de agosto a diciembre de 2021, ni el de 7 horas diarias en los meses de enero a marzo de 2022.
Sin embargo, la Sala aprecia que la propia empresa aportó al expediente abundante prueba documental —escritos, correos electrónicos y otras actuaciones— que acreditaba el trabajo del técnico en horario de tarde, fuera del estricto horario de servicio, pero en el marco del mismo contrato en exclusiva. El Tribunal extrae la siguiente conclusión:
“Este trabajador trabajaba fuera del horario del servicio desde su domicilio contestando correos, teniendo reuniones etc. Y todo ello, en relación con este concreto contrato en exclusiva. […] Se acredita en los folios del expediente administrativo la presentación de escritos, correos electrónicos etc. realizadas en horario de tarde […]; además, no se ha señalado ninguna deficiencia en el cometido de este trabajador. Tampoco admitimos este motivo como causa de resolución.”
Este razonamiento es especialmente relevante para la gestión de contratos de servicios: la dedicación al contrato no puede medirse exclusivamente a través del control de presencia en el centro de trabajo cuando el técnico responsable desarrolla su actividad también fuera de dicho horario en atención a las necesidades de gestión del propio contrato. La ausencia de deficiencias en el cometido del trabajador refuerza la conclusión de que el incumplimiento declarado carecía de sustento real.
V. Conclusión
La STSJCV 141/2026 ofrece un pronunciamiento de interés y del mismo se extraen las siguientes conclusiones:
i. El principio de confianza legítima opera como límite al ejercicio de las potestades de supervisión y sanción contractual de la Administración. Cuando ésta ha tolerado y aceptado durante un período prolongado el incumplimiento de una obligación derivada de la oferta del contratista —llegando a emitir informes de conformidad y a aprobar el pago de facturas—, no puede válidamente declarar dicho incumplimiento sin incurrir en una vulneración de las expectativas legítimas que su propio comportamiento había generado. La doctrina exige que las garantías sean precisas, incondicionales, concordantes y provenientes de fuentes autorizadas, extremos que concurrían plenamente en el presente caso.
ii. La vinculación a la oferta en la ejecución del contrato no es absoluta cuando circunstancias sobrevenidas —en especial la dilatada demora del procedimiento de adjudicación— hacen materialmente inviable el cumplimiento exacto de lo comprometido en la licitación, y la propia Administración acepta la solución alternativa adoptada por el contratista. En tales casos, la declaración de incumplimiento no puede apoyarse en la mera divergencia formal entre lo ofertado y lo ejecutado, prescindiendo del contexto en que se produjo la sustitución.
iii. La acreditación del incumplimiento en la adscripción de medios personales exige un análisis global de la actividad del técnico adscrito al contrato, que no puede limitarse al control formal de presencia en el centro de trabajo. La prueba documental del desempeño de funciones en horario extraoficial, y la ausencia de deficiencias en el cometido del trabajador, desvirtuó en la declaración de incumplimiento sustentada únicamente en registros de presencia deficitarios.
iv. Desde la perspectiva procesal, la sentencia reitera la doctrina consolidada sobre incongruencia omisiva y motivación, distinguiendo con precisión entre la respuesta a las pretensiones de las partes —cuya omisión determina el vicio de incongruencia— y la respuesta a las alegaciones formuladas en defensa de dichas pretensiones —cuya valoración pertenece al ámbito de la motivación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
