En el presente análisis examinamos la Resolución 009/2026, de 19 de enero, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, dictada en relación con el recurso especial en materia de contratación interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno de la Mancomunidad de Debagoiena de 17 de julio de 2025, por el que se dejó sin efecto el expediente de licitación correspondiente al contrato de limpieza y manutención de los contenedores de recogida, gestión y almacenamiento de aceite doméstico. La resolución aborda una cuestión de relevancia práctica y doctrinal: los límites que el artículo 152.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), impone a la facultad de desistimiento del poder adjudicador, y, en particular, si la mera omisión del desglose del Presupuesto Base de Licitación (PBL) en el pliego —sin cuestionarse la suficiencia global del precio ni su adecuación al mercado— puede fundar válidamente dicho desistimiento.
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto un recurso especial en materia de contratación formulado contra el acuerdo de desistimiento adoptado por la Junta de Gobierno de la Mancomunidad de Debagoiena respecto del procedimiento de adjudicación del contrato de servicios de limpieza y manutención de los contenedores de recogida, gestión y almacenamiento de aceite doméstico.
La controversia central gravita entorno a la legitimidad del acto de desistimiento acordado por el poder adjudicador antes de la formalización del contrato, fundamentado en la supuesta concurrencia de una infracción no subsanable consistente en la falta de desglose del Presupuesto Base de Licitación en los pliegos que rigieron la licitación. El OARC / KEAO ha de determinar si dicha omisión alcanza la entidad suficiente para justificar el desistimiento del procedimiento al amparo del artículo 152.4 LCSP, o si, por el contrario, el acto impugnado adolece de una motivación jurídicamente insuficiente que determina su anulación.
II. Hechos fácticos relevantes
El 15 de mayo de 2025, la Junta de Gobierno de la Mancomunidad acordó la aprobación del expediente de licitación del contrato de limpieza y manutención de los contenedores de recogida, gestión y almacenamiento de aceite doméstico. En el marco de dicho procedimiento, la empresa ECOGRAS Recuperación y Reciclado, S.L. —actualmente absorbida por Quatra Oil Iberia, S.L.U. (en adelante, QUATRA), había venido prestando el servicio desde el año 2010 y concurrió al procedimiento presentando oferta.
El 3 de junio de 2025, ECOGRAS interpuso recurso especial en materia de contratación (expediente EB 2025/74) contra los pliegos que regían el contrato impugnado. Los fundamentos de dicho recurso se centraban en dos alegaciones principales: de un lado, la ausencia en el expediente de motivación alguna de la rebaja del 93,3% respecto del precio de referencia de la licitación anterior por la misma prestación; de otro, la inadecuación del precio unitario por punto de recogida de aceite de cocina usado a los precios del mercado, lo que, a su juicio, infringía el artículo 100 LCSP y hacía inviable la ejecución del contrato.
La Mesa de Contratación emitió propuesta de adjudicación a favor de RAFRINOR, S.L., único licitador no excluido del procedimiento. Con anterioridad a la adjudicación y a la resolución del recurso EB 2025/74, la Junta de Gobierno de la Mancomunidad adoptó, en su sesión ordinaria de 17 de julio de 2025, el acuerdo de dejar sin efecto el expediente de licitación, con base en un informe-propuesta de la secretaria-interventora que concluía proponiendo el desistimiento ante la previsión de que el OARC / KEAO estimaría el recurso interpuesto por ECOGRAS.
El 7 de agosto de 2025, RAFRINOR, S.L. interpuso recurso especial contra el acuerdo de desistimiento, articulando su impugnación en la falta de motivación del acto, la ausencia de razón de interés público que justificase la renuncia a la celebración del contrato y la inexistencia de infracción no subsanable que habilitase el desistimiento.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula sobre los siguientes puntos:
1. La impugnabilidad del acuerdo de desistimiento mediante recurso especial en materia de contratación. El acto recurrido —el acuerdo de «dejar sin efecto» el expediente de licitación— no figura expresamente en el listado de actos recurribles del artículo 44.2 LCSP, lo que plantea la cuestión previa de si dicho acuerdo es susceptible de recurso especial. Este órgano ha de pronunciarse sobre si la cancelación de una licitación por el poder adjudicador puede encuadrarse en el sistema de recursos contractuales y si dicha inclusión viene impuesta por el efecto útil de la normativa comunitaria.
2. Los límites sustantivos del desistimiento ex artículo 152.4 LCSP. La cuestión nuclear de la resolución consiste en determinar si la mera omisión del desglose del Presupuesto Base de Licitación en los pliegos —sin que el acto impugnado cuestione la suficiencia global del precio ni su adecuación al mercado— constituye una infracción no subsanable de las normas de preparación o adjudicación del contrato que habilite al poder adjudicador a desistir del procedimiento de adjudicación al amparo del artículo 152.4 LCSP. En íntima conexión con esta cuestión, el OARC / KEAO ha de valorar si la decisión adoptada responde a razones jurídicas o si, por el contrario, encubre una suerte de allanamiento preventivo ante la previsión de una eventual estimación del recurso EB 2025/74.
3. El alcance de la retroacción y la suerte del procedimiento de recurso EB 2025/74. De manera complementaria, la resolución afronta la pretensión de RAFRINOR de que se reanude la tramitación del recurso EB 2025/74, declarado concluso por pérdida sobrevenida de objeto, así como la alegación de QUATRA de que, en caso de anularse el desistimiento, no podría continuarse con la adjudicación sin dar respuesta previa al recurso contra los pliegos.
IV. Ratio decidendi
El OARC / KEAO estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares argumentativos.
1. La impugnabilidad del desistimiento: una interpretación finalista del recurso especial
La resolución aborda, en primer lugar, la objeción de admisibilidad derivada de la ausencia de mención expresa del desistimiento en el listado de actos recurribles del artículo 44.2 LCSP. El Órgano rechaza que dicha ausencia tenga efecto excluyente, apoyándose en su propia doctrina precedente —entre otras, Resolución 031/2017— y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El razonamiento discurre por una doble vía: de un lado, si los denominados «actos de trámite cualificados» son recurribles porque impiden a un licitador continuar en el procedimiento, con mayor razón deben serlo los actos que, como el desistimiento, impiden a todos los licitadores obtener la adjudicación; de otro, el TJUE ha declarado expresamente que la inclusión de los acuerdos de cancelación de una licitación en el sistema de recursos del Derecho europeo de la contratación pública es exigida por el principio del efecto útil de la normativa comunitaria.
El OARC / KEAO recoge la doctrina del TJUE en los siguientes términos:
“Sentado lo anterior, el Órgano califica el acto impugnado como desistimiento en el sentido del artículo 152.4 LCSP, a pesar de que el acuerdo de la Junta de Gobierno utilizó la expresión «dejar sin efecto» —término que no designa una institución legal perfilada en la LCSP—, extrayendo dicha conclusión del contenido material del informe-propuesta que lo sustentaba, que apuntaba precisamente a la finalización del procedimiento por errores en el expediente no susceptibles de subsanación.”
2. El régimen del artículo 152.4 LCSP: presupuestos y límites del desistimiento
El análisis sustantivo del Órgano parte de la delimitación del marco jurídico aplicable al desistimiento del procedimiento de adjudicación. El artículo 152.4 LCSP permite al poder adjudicador desistir del procedimiento antes de la formalización del contrato cuando concurra una infracción no subsanable de las normas que rigen la preparación o adjudicación del contrato. El OARC / KEAO sintetiza los requisitos que deben concurrir para que el desistimiento sea válido:
En primer lugar, es necesaria la verificación de la existencia de una concreta norma jurídica infringida. El desistimiento no puede apoyarse en meras previsiones o anticipaciones sobre lo que el órgano de recursos podría resolver, sino que exige la constatación efectiva de un vicio de invalidez real. En segundo lugar, la concurrencia de dicha infracción debe justificarse en el expediente, de modo que la motivación del acuerdo de desistimiento sea suficiente y autónoma respecto de lo que pudieran alegar terceros en recursos anteriores. En tercer lugar, el acuerdo debe adoptarse antes de la formalización del contrato, momento de su perfección conforme al artículo 36 LCSP.
La resolución subraya además que el desistimiento no impide la inmediata tramitación de un nuevo procedimiento de adjudicación, depurado de las infracciones que afectaban al anterior, lo que revela su carácter de mecanismo de saneamiento procedimental, no de renuncia definitiva a la prestación contractual.
3. La insuficiencia de la falta de desglose del PBL como causa de desistimiento
Aplicando el marco anterior al supuesto enjuiciado, el OARC / KEAO concluye que el desistimiento impugnado carece de la justificación jurídica exigida por el artículo 152.4 LCSP. El argumento central del Órgano es de una precisión técnica notable: la única infracción legal identificada en el informe-propuesta es la omisión del desglose del PBL en el expediente, sin que en ningún momento se formule juicio alguno sobre la insuficiencia del precio ni sobre su inadecuación al precio de mercado.
Esta distinción resulta determinante. Como señala el OARC / KEAO con apoyo en su propia Resolución 31/2025 y en la Resolución 152/2018 del mismo Órgano:
“El Órgano añade una consideración de índole práctica de especial fuerza argumentativa: el operador económico potencialmente interesado en el contrato es quien mejor conoce el desglose de los costes de sus productos y el mercado en el que opera, por lo que difícilmente puede invocar perjuicio alguno causado exclusivamente por las inexactitudes o la inexistencia de dicho desglose si, además, no alega la insuficiencia global del PBL. Esta consideración adquiere especial relevancia en el caso concreto, habida cuenta de que la propia ECOGRAS / QUATRA era prestadora del servicio desde 2010 y presentó oferta sin reserva alguna respecto a la suficiencia económica del precio.”
De lo anterior extrae el Órgano una consecuencia jurídica de gran calado práctico: si el acto recurrido no discute la suficiencia del precio ni su ajuste al mercado, sino tan solo la falta de su justificación formal, carece de sentido iniciar un nuevo procedimiento únicamente para introducir en el expediente dicha justificación, máxime cuando el poder adjudicador había aportado en el propio recurso un informe económico que justificaba y desglosaba el precio del contrato, considerándolo viable y ajustado al mercado.
4. La suerte del recurso EB 2025/74 y la legitimación para solicitar su reanudación
La resolución afronta a continuación dos pretensiones complementarias: la de RAFRINOR, que solicitaba la reanudación del procedimiento de resolución del recurso EB 2025/74, y la de QUATRA, que alegaba que, de anularse el desistimiento, no podría continuarse con la adjudicación sin dar respuesta previa al citado recurso contra los pliegos.
Respecto de la pretensión de RAFRINOR, el OARC / KEAO la rechaza por falta de legitimación activa, con un razonamiento de especial interés: al ser RAFRINOR el único licitador no excluido, la anulación del desistimiento le abre directamente la vía hacia la adjudicación del contrato. La eventual reanudación del procedimiento de recurso EB 2025/74 y su estimación podría llevar a la anulación de los pliegos y del propio procedimiento de adjudicación, lo que dañaría el interés de RAFRINOR. Por el contrario, la desestimación del recurso EB 2025/74 no mejoraría en nada la posición que ya disfruta en virtud de la presente Resolución. En definitiva, RAFRINOR carece de un interés tangible, efectivo y no hipotético en dicha pretensión:
En cuanto a la alegación de QUATRA, el OARC / KEAO subraya que el procedimiento del recurso especial no admite, a diferencia del proceso civil, una suerte de reconvención por la que los demás licitadores puedan ampliar en sus alegaciones el objeto del litigio. El alcance de la resolución queda fijado exclusivamente por la petición del recurso, conforme al artículo 57.2 LCSP.
No obstante, el Órgano realiza un conjunto de observaciones de oficio de gran trascendencia práctica sobre la posibilidad de que QUATRA interponga un nuevo recurso con el mismo objeto que el EB 2025/74. Tres son las conclusiones fundamentales: primera, no cabe recuperar el procedimiento de recurso ya terminado, por lo que la pretensión de QUATRA de rehabilitarlo no es aceptable; segunda, QUATRA no obtuvo pronunciamiento sobre el fondo, por lo que no cabe oponer a un nuevo recurso la llamada «cosa juzgada administrativa»; tercera, no sería antijurídico ampararse en la extemporaneidad del nuevo recurso cuando la necesidad de interponerlo no dimana de negligencia del recurrente, sino de una decisión del poder adjudicador que, además, en principio le beneficiaba. A este respecto, el Órgano apunta con precisión:
“En consecuencia, el plazo para la interposición del hipotético nuevo recurso de QUATRA se iniciaría desde el momento en que el operador económico tuviese conocimiento de la anulación del desistimiento, momento en el que los pliegos originalmente impugnados vuelven a estar en vigor”.
V. Conclusión
La Resolución 009/2026 del OARC contiene una doctrina de interés para el operador jurídico en materia de contratación pública, tanto en el plano procesal como en el sustantivo. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse en los siguientes términos:
i. El desistimiento del procedimiento de adjudicación es susceptible de recurso especial en materia de contratación, por exigencia del efecto útil de la normativa comunitaria. La ausencia de mención expresa del desistimiento en el listado del artículo 44.2 LCSP no le priva de recurribilidad. Una interpretación finalista del sistema de recursos impone su inclusión, tal y como ha declarado el TJUE. Los poderes adjudicadores deben ser conscientes de que el recurso especial alcanza también a las decisiones de cancelación de licitaciones, lo que excluye la posibilidad de utilizar el desistimiento como mecanismo para eludir el control de los órganos de recursos.
ii. La omisión del desglose del PBL, por sí sola, no constituye infracción no subsanable que habilite el desistimiento ex artículo 152.4 LCSP. La exigencia del artículo 100.2 LCSP de que el PBL se ajuste al mercado tiene como finalidad garantizar la viabilidad económica de la prestación y la concurrencia idónea de licitadores. El desglose es un instrumento al servicio de dicho fin, no un requisito formal autónomo cuya omisión determine, por sí sola, la invalidez del procedimiento. Solo cuando la omisión del desglose vaya acompañada de una alegación fundada sobre la insuficiencia o inadecuación al mercado del importe global del PBL podrá justificarse el desistimiento. Los órganos de contratación no pueden ampararse en defectos formales de escasa entidad material para cancelar procedimientos avanzados, especialmente cuando ni el propio expediente ni el acto de desistimiento cuestionan la razonabilidad económica del precio.
iii. El desistimiento adoptado, no por la constatación de un vicio de invalidez real, sino por la previsión de lo que podría resolver un órgano de recursos, carece de amparo en el artículo 152.4 LCSP. La facultad de desistimiento no puede utilizarse como mecanismo de allanamiento preventivo ante recursos pendientes. La estimación previsible del recurso no sustituye a la verificación efectiva de la infracción que el poder adjudicador está obligado a concretar y motivar en el expediente.
iv. La anulación del desistimiento no reabre automáticamente los procedimientos de recurso declarados conclusos por pérdida sobrevenida de objeto, pero tampoco puede bloquear la interposición de nuevos recursos con el mismo objeto. La doctrina del OARC garantiza el efecto útil del recurso especial: si la conclusión del procedimiento de recurso fue provocada por una decisión ilícita del poder adjudicador, no puede utilizarse la extemporaneidad como obstáculo para la interposición de un nuevo recurso que el afectado se ve obligado a formular por causas ajenas a su voluntad.
