En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Elche, de 2 de octubre de 2024, en relación con el título jurídico habilitante para el desarrollo de una actividad de parking.
I. Materia objeto del pleito
La controversia gravita sobre el ámbito de la intervención administrativa en la apertura de actividades y, en particular, sobre los presupuestos jurídico-técnicos exigibles para la autorización del funcionamiento de una actividad de garaje-aparcamiento privado ubicada en una comunidad de propietarios cuya edificación data del año 1988, esto es, muy anterior a la entrada en vigor del Código Técnico de la Edificación (CTE, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo).
El Juzgado debe dirimir si el Decreto municipal que autorizó el funcionamiento de la actividad de garaje privado es o no conforme a Derecho, en un contexto en el que la actora —una comunidad de propietarios— sostiene que el garaje no reúne los requisitos legales de seguridad y protección contra incendios, y que la Administración habría incurrido en error en la valoración de los presupuestos para la concesión de la correspondiente licencia de apertura.
Desde el plano procesal, el litigio se encuadra en la impugnación del Decreto núm. 2023-1718, de 8 de marzo de 2023, dictado por el Director General de Urbanismo, Servicios e Infraestructuras del Ayuntamiento, en virtud del cual se resuelve autorizar el funcionamiento de la actividad de garaje para aparcamiento privado. Estamos, por tanto, ante un supuesto paradigmático de disciplina ambiental municipal en el que convergen la normativa de actividades, el régimen de la declaración responsable ambiental, los estándares técnicos de seguridad en garajes y la problemática específica de la adaptación de edificaciones preexistentes al CTE.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El garaje objeto de autorización y los antecedentes del expediente
La actividad de garaje privado objeto de la presente litis se sitúa en una comunidad de propietarios, emplazada en una urbanización edificada en 1988 conforme al registro público catastral. El garaje cuenta, según los peritos actuantes, con 116 plazas y 16 trasteros más 35 plazas cerradas, siendo relevante la discusión sobre la naturaleza y carga térmica de estas últimas.
La apertura de la actividad fue objeto de un dilatado expediente administrativo, en cuyo seno la comunidad de propietarios titular del garaje presentó la documentación técnica requerida en sucesivas fases, durante las cuales la actividad fue clausurada en diversas ocasiones y posteriormente reanudada. Esta dinámica resulta relevante para comprender que la autorización finalmente concedida no fue fruto de una tramitación expedita, sino del cumplimiento progresivo de los requerimientos municipales a lo largo de un procedimiento complejo de otorgamiento de la licencia.
2.2. El informe del Arquitecto Técnico Municipal y la Declaración Responsable Ambiental
El 24 de noviembre de 2022, el Arquitecto Técnico Municipal (ATM) emitió informe tras realizar visita de comprobación y revisar la documentación técnica aportada, concluyendo que la actividad podía funcionar. Dicho informe tomó en consideración tanto la memoria justificativa elaborada por el técnico redactor del proyecto como el certificado final de las instalaciones acometidas. Previamente, el Jefe del Servicio de Urbanismo había emitido informe señalando que se habían adoptado las medidas correctoras y aportado la documentación acreditativa de los requisitos exigidos por la normativa vigente.
En este marco, el régimen aplicable es el de la Declaración Responsable Ambiental, cuya naturaleza jurídica es determinante para la resolución del litigio: a diferencia de las licencias o autorizaciones clásicas, el derecho a iniciar la actividad no queda condicionado a la emisión de un previo acto administrativo habilitante, sino que surge de la presentación de la documentación exigida por el ordenamiento, bajo la responsabilidad del declarante. Sin perjuicio de lo anterior, el Juzgado destaca que en el presente caso se llevaron a cabo hasta tres visitas de inspección por el ATM, lo que refuerza la solidez de la verificación técnica que precedió a la autorización.
2.3. Las denuncias de la comunidad actora y el debate pericial
La impugnación fue promovida por una comunidad de propietarios colindante que sostuvo que el garaje se encontraba en situación irregular en materia de seguridad y prevención de incendios, poniendo en riesgo a los residentes. A tal efecto, la actora aportó informe pericial, que señaló, entre otras cuestiones, la necesidad de ventilación forzada por generación de gases tóxicos en combustión, la existencia de riesgo de incendio con ausencia de vías de escape adecuadas para los bomberos, y la incorrección de las luces de emergencia y de la entrada peatonal. Afirmó que el cálculo de la carga calorífica se había efectuado solo para 8 vehículos, siendo insuficiente para las 117 plazas y trasteros que contabilizó.
Frente a este peritaje, la parte codemandada aportó los informes de un arquitecto técnico y de un ingeniero técnico industrial, redactor del proyecto de legalización, quienes ofrecieron valoraciones técnicas divergentes, especialmente en lo relativo a la carga térmica, el número de plazas y la suficiencia de la ventilación natural cruzada, así como respecto a la posibilidad de adaptación del inmueble dentro de los parámetros que el propio CTE admite para edificaciones preexistentes.
III. Cuestión de debate
El recurso plantea, en esencia, una única cuestión de fondo: si el Decreto municipal que autorizó el funcionamiento del garaje privado incurrió en error en la valoración de los requisitos técnicos exigibles para la concesión de la licencia de apertura.
Sin embargo, esta cuestión aparentemente unitaria encierra un debate más complejo, que puede sistematizarse en tres planos diferenciados:
- En primer lugar, el plano normativo: si la edificación preexistente al CTE está sometida al cumplimiento íntegro de sus exigencias técnicas o si, por el contrario, el propio Código prevé un régimen de adecuación flexible para intervenciones sobre edificaciones existentes. Ello conduce al análisis del artículo 2.3 del CTE y a la interpretación del concepto de «mayor grado posible de adecuación efectiva».
- En segundo lugar, el plano probatorio: cuál de los distintos informes periciales debe prevalecer en la determinación de si el garaje cumple —o no— con los estándares de seguridad y protección contra incendios exigibles. La sentencia aborda con detalle el valor probatorio de los respectivos peritajes y la preferencia del criterio técnico municipal respecto de la discrepancia técnica planteada por el perito de la actora.
- En tercer lugar, el plano conceptual propio del régimen de declaración responsable ambiental: si la tramitación del expediente y las inspecciones sucesivas por el ATM satisfacen las exigencias del ordenamiento para la habilitación de una actividad de garaje privado sobre una edificación no construida originariamente bajo la vigencia del CTE.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. La naturaleza esencialmente técnica de la controversia
El Juzgado despeja en su arranque argumental cualquier ambigüedad sobre la naturaleza de la litis: el debate no es jurídico, sino esencialmente técnico. La pregunta a responder es si se autorizó debidamente la actividad por cumplirse los requisitos legales. Esta precisión metodológica tiene consecuencias directas en el estándar de control judicial aplicable: el órgano jurisdiccional no puede sustituir el criterio técnico de la Administración por el del perito de la actora cuando aquel criterio se encuentra debidamente fundado, exteriorizado y suficientemente motivado.
A tal efecto, el Juzgado recuerda que la posición del Ayuntamiento no descansa en una mera apreciación subjetiva, sino en una «apreciación técnica fundada, exteriorizada y suficiente, que no puede ser cuestionada en base a meras apreciaciones subjetivas del perito de la demandante». Este criterio conecta directamente con la doctrina consolidada sobre la discrecionalidad técnica y sus límites en el control jurisdiccional de los actos administrativos.
4.2. El régimen de adecuación efectiva del CTE para edificaciones preexistentes
El argumento nuclear de la sentencia descansa en la aplicación del artículo 2.3 del CTE, cuyo contenido el Juzgado reproduce y aplica directamente al caso:
“Cuando la aplicación del Código Técnico de la Edificación no sea urbanística, técnica o económicamente viable o, en su caso, sea incompatible con la naturaleza de la intervención o con el grado de protección del edificio, se podrán aplicar, bajo el criterio y responsabilidad del proyectista o, en su caso, del técnico que suscriba la memoria, aquellas soluciones que permitan el mayor grado posible de adecuación efectiva”.
Este precepto permite a los técnicos competentes apartarse de la aplicación estricta del CTE cuando, por la antigüedad y naturaleza de la edificación, dicha aplicación resulte inviable, adoptando en su lugar soluciones que garanticen el mayor grado de adecuación efectiva posible. La sentencia declara que “esta prescripción sostiene lo que se ha efectuado en este caso según resulta de los informes, que no es sino adaptar la construcción preexistente de la mejor forma posible para que sea adecuado al fin a que se destina, y todo bajo la responsabilidad y criterio del técnico que suscribió el informe que le otorga viabilidad, y que mantiene las exigencias básicas”.
Esta doctrina tiene una relevancia práctica de primer orden en el ámbito de la disciplina ambiental municipal: la exigencia de cumplimiento íntegro del CTE en edificaciones existentes no puede convertirse en un obstáculo insalvable para la regularización de actividades preexistentes cuando el propio Código prevé mecanismos de adecuación flexible. Lo determinante es que el técnico competente asuma la responsabilidad de la solución alternativa adoptada y acredite que se mantienen las exigencias básicas de seguridad.
4.3. La Declaración Responsable Ambiental y las visitas de inspección
La sentencia aborda, finalmente, la naturaleza jurídica del instrumento habilitante utilizado —la Declaración Responsable Ambiental— y su compatibilidad con el resultado de las inspecciones practicadas. El Juzgado precisa que la declaración responsable difiere de las licencias o autorizaciones tradicionales en que “el derecho de inicio a la actividad por parte del ciudadano no requiere de un previo acto administrativo que lo ampare y de cobertura, de modo que presentada la documentación necesaria la actividad se realiza bajo su responsabilidad”.
No obstante, el órgano jurisdiccional pone el acento en un dato que refuerza la legitimidad de la autorización concedida: en el presente caso no se está ante una mera declaración sin control posterior, sino ante un supuesto en el que la Administración llevó a cabo hasta tres visitas de inspección por parte del ATM, orientadas a verificar la idoneidad de las medidas adoptadas y las actuaciones necesarias para la mejora de las condiciones del edificio. El Juzgado concluye que “la resolución recurrida expone todo el íter para la autorización, con la revisión de la Declaración Responsable Ambiental, con la conclusión del informe del ATM de 24/11/2022, quien tras la revisión de la memoria justificativa del técnico redactor del proyecto, el certificado final de instalaciones y el informe pericial, una vez realizada por dicho técnico la visita de comprobación, concluye que la actividad ‘SÍ’ puede funcionar”.
La sentencia añade, además, que el objeto del pleito no es la subsanación de eventuales patologías constructivas del inmueble, sino el cumplimiento de los requisitos indispensables para la apertura de la actividad. Esta distinción es jurídicamente relevante: no toda deficiencia técnica susceptible de mejora constituye un obstáculo insalvable para la concesión de la licencia, cuando las medidas correctoras adoptadas satisfacen los estándares mínimos exigibles para el ejercicio de la actividad.
V. Conclusión
La SJCA 649/2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Elche contiene un pronunciamiento de interés práctico en el ámbito de la intervención administrativa sobre actividades en edificaciones preexistentes. Del mismo cabe extraer las siguientes conclusiones:
i. El artículo 2.3 del CTE consagra un principio de adecuación efectiva y flexible para las intervenciones sobre edificaciones existentes, que opera como válvula de escape frente a una aplicación rígida e inviable de los estándares técnicos del Código. Su aplicación exige que el técnico competente asuma la responsabilidad de las soluciones adoptadas y acredite que las exigencias básicas de seguridad no resultan menoscabadas. Esta cláusula es de especial aplicación en la regularización de actividades de garaje en urbanizaciones construidas con anterioridad al año 2006.
ii. El régimen de la Declaración Responsable Ambiental no excluye el control posterior por parte de la Administración, pero su naturaleza jurídica implica que el inicio de la actividad no queda condicionado a la emisión de un acto administrativo previo. En el presente caso, la realización de hasta tres visitas de inspección por el ATM, la revisión de la memoria justificativa y del certificado final de instalaciones, y la conclusión favorable del informe técnico municipal, configuran un expediente de singular rigor que avala la conformidad a Derecho de la autorización concedida.
iii. La distinción entre la subsanación de patologías constructivas y el cumplimiento de los requisitos para la apertura de la actividad es jurídicamente trascendente: la existencia de deficiencias técnicas susceptibles de mejora no implica, necesariamente, que la actividad deba clausurarse o que la autorización deba anularse, siempre que las medidas correctoras adoptadas satisfagan el estándar mínimo de seguridad exigible para el ejercicio de la actividad.
Carlos Primo Giménez, abogado
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