![Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1716/2025 (Sección Tercera), de 23 de diciembre de 2025, sobre prescripción de la acción de la Administración para liquidar contratos de obras y eficacia interruptiva de la propuesta de certificación final remitida a organismo de supervisión preceptiva. ECLI:ES:TS:2025:6080. Materia objeto del pleito La sentencia del Tribunal Supremo objeto del presente análisis resuelve un recurso de casación de trascendencia en el ámbito de la contratación pública, y en particular en relación con el régimen jurídico de la prescripción de las acciones de la Administración contratante para liquidar contratos de obras y determinar el saldo favorable a su favor en la certificación final. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo sienta doctrina jurisprudencial sobre tres cuestiones íntimamente relacionadas pero conceptualmente diferenciadas: i) la normativa aplicable al plazo de prescripción, ii) la determinación del dies a quo de dicho plazo, iii) y la eficacia interruptiva que cabe atribuir a la comunicación de la propuesta de certificación final de obras a un organismo tercero cuya intervención en el procedimiento de aprobación resulta preceptiva, cuando dicha comunicación es puesta en conocimiento del contratista. El litigio se inscribe en el contexto de la ejecución y liquidación de contratos administrativos de obras de gran envergadura, en los que la complejidad técnica, la pluralidad de administraciones intervinientes y las obligadas fases de supervisión pueden determinar que el procedimiento de aprobación de la certificación final se dilate durante años. En tales supuestos, la cuestión de si el derecho de la Administración a liquidar el contrato y exigir las cantidades resultantes a su favor ha prescrito o, en su caso, si determinadas actuaciones han tenido virtualidad interruptiva, adquiere una dimensión práctica de primer orden. II. Hechos fácticos relevantes 2.1. El contrato de obras y la recepción El litigio tiene su origen en el contrato administrativo suscrito el 13 de noviembre de 2009 para la construcción de la obra civil del tramo Legorreta de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco, con un presupuesto de adjudicación de 68.944.528,40 € y un plazo de ejecución de 30 meses que debía concluir el 15 de junio de 2012. La obra sufrió una significativa ampliación del plazo de ejecución, de modo que su conclusión no tuvo lugar hasta el 19 de diciembre de 2014. El acta de recepción de las obras fue suscrita el 28 de abril de 2015. La demora en la ejecución dio lugar, por otro lado, a un proceso judicial paralelo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco —recurso n.º 403/2020— en el que la UTE reclamó los sobrecostes derivados de la mayor duración de la obra. 2.2. El dilatado procedimiento de aprobación de la certificación final La infraestructura objeto del contrato es de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma del País Vasco quien intervino en su construcción al amparo de una encomienda de gestión suscrita con la Administración General del Estado. En virtud del convenio de colaboración entre ambas administraciones y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), la supervisión y aprobación de la certificación final de obra correspondía, con carácter preceptivo, a este último organismo, sin cuyo pronunciamiento favorable la Administración autonómica no podía proceder a su aprobación definitiva. Tras la recepción de la obra en abril de 2015, se inició un período de intensa actividad entre las partes. El proceso de supervisión por parte de ADIF resultó especialmente dilatado. No fue hasta noviembre de 2020 cuando ADIF completó su aprobación, procediendo entonces ETS, como Dirección de Obra, a remitir el 2 de noviembre de 2020 a la demandante la relación valorada de la certificación final. La UTE se opuso a la misma por considerarla extemporánea, alegando la prescripción del derecho de la Administración. 2.3. La resolución administrativa y el recurso en instancia Mediante resolución del Departamento de Planificación Territorial, Vivienda y Transportes del Gobierno Vasco de 17 de diciembre de 2020, se aprobó la certificación final de la obra civil, con un saldo favorable a la Administración de 3.408.423,47 €, si bien la certificación ascendería a 3.408.416,22 € IVA incluido por existir trabajos realizados pendientes de abonar. La UTE interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso n.º 153/2021), que fue desestimado. III. Cuestión de debate La Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación mediante auto de 13 de septiembre de 2023, identificando la siguiente cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia: “Si en el supuesto de demora en la aprobación de la certificación final de obras por parte de la Administración, la comunicación de la propuesta de certificación final a terceros, puesta en conocimiento de la contratista, produce eficacia interruptiva del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar la obra y determinar el importe a su favor.” Las normas identificadas para su interpretación fueron el artículo 44.3.a) del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de los Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco (LPOH), el artículo 15.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), y el artículo 68 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT). El debate casacional presentaba, en definitiva, tres planos bien diferenciados: (i) qué normativa rige la prescripción de la acción de la Administración contratante para liquidar contratos de obras; (ii) cuál es el dies a quo del plazo de prescripción de dicha acción; y (iii) si la comunicación de la propuesta de certificación final a un organismo cuya intervención es preceptiva, puesta en conocimiento del contratista, tiene virtualidad interruptiva del plazo prescriptivo. IV. Ratio decidendi El Tribunal Supremo estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares: 4.1. La normativa presupuestaria rige la prescripción en la contratación administrativa El Tribunal Supremo confirma con rotundidad que el régimen jurídico de la prescripción de las acciones en materia de contratación administrativa —tanto del contratista frente a la Administración como de esta frente al contratista— viene presidido por la normativa presupuestaria y de Hacienda Pública, con exclusión del Código Civil. Esta conclusión no es en sí misma novedosa en la jurisprudencia del Tribunal, pero sí es relevante que la Sala la aplique expresamente, por primera vez con esta claridad, a la perspectiva de la acción de la Administración para exigir cantidades al contratista. La Sala recuerda que la inmensa mayoría de sus pronunciamientos sobre prescripción en contratación administrativa habían versado sobre la acción del contratista para reclamar cantidades impagadas, a la que se venía aplicando el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria. Partiendo de la naturaleza administrativa de la relación contractual, extiende sin fisuras la misma lógica a la acción inversa: el ejercicio de la potestad de la Administración para liquidar el contrato y exigir el saldo a su favor constituye el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, por lo que ha de regirse por la normativa presupuestaria autonómica —en este caso, el Decreto Legislativo 1/1997 del País Vasco—, y no por los plazos civiles. La Sala sintetiza así este criterio, con cita de su STS de 1 de octubre de 2014 (Rec. 2060/2013): “[...] nos encontramos ante el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, donde la Administración utilizando la autotutela declarativa declara el alcance y sujetos de la responsabilidad por los daños ruinógenos de una obra. En consecuencia, acreditado que los daños vienen referidos a 1993, el plazo de prescripción ha de ser el previsto en la normativa presupuestaria, y los motivos de interrupción de la prescripción los previstos igualmente en la misma.” El plazo aplicable es, en consecuencia, el de cuatro años establecido en el artículo 44.2.a) del Decreto Legislativo 1/1997 para el derecho de la Hacienda Vasca a reconocer o liquidar derechos de naturaleza pública a su favor, norma que resulta equivalente a la Ley General Presupuestaria estatal. 4.2. El dies a quo: la recepción de la obra como hito inicial del cómputo La segunda cuestión abordada —que aunque no fue la identificada formalmente con interés casacional resultó determinante para resolver el fondo del litigio— es la relativa al dies a quo del plazo de prescripción de la acción de la Administración contratante para liquidar la obra y determinar el saldo a su favor. La Administración Vasca había alegado que dicho plazo no debía computarse desde la recepción de la obra, sino desde la liquidación definitiva del contrato o, en su defecto, desde la fecha de la certificación final de obra, siguiendo la doctrina jurisprudencial fijada en relación con la acción del contratista. La Sala rechaza expresamente esta traslación: “No cabe aplicar a la prescripción de la acción de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor la jurisprudencia establecida para el cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar cantidades impagadas a la Administración, como pretende la Administración recurrida, pues se trata de acciones distintas que cuentan con un tratamiento diferenciado en la materia en la legislación presupuestaria y de Hacienda Pública.” El razonamiento de la Sala descansa sobre dos pilares. En primer lugar, un argumento de lógica interna: situar el dies a quo de la prescripción de la acción de la Administración en la liquidación definitiva o en la propia certificación final —actos que corresponde precisamente a la Administración llevar a cabo— supondría dejar el inicio del plazo prescriptivo a voluntad de la propia Administración contratante, que podría demorarlo indefinidamente sin que la prescripción comenzara a correr. La Sala lo expresa con contundencia: “Residenciar el dies a quo del plazo de prescripción de la acción de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor en la fecha de liquidación del contrato y, de no existir esta, en la fecha de la certificación final de obra, como postula la Administración del País Vasco, supondría dejar el inicio del plazo prescriptivo a voluntad de la Administración contratante, quien podría a su antojo demorarlo tanto como deseara. Tal consecuencia [...] no se compadece en modo alguno con el fundamento y los fines de la prescripción, como institución que pretende dar seguridad jurídica y firmeza a las relaciones jurídicas cuando una de las partes abandona el ejercicio de sus acciones frente a la otra durante un periodo de tiempo determinado.” En segundo lugar, la Sala apela al artículo 218.1 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público —aplicable ratione temporis—, que impone a la Administración la obligación de aprobar la certificación final de las obras en el plazo de tres meses a contar desde la recepción. Este mandato legal confirma que la recepción de la obra es el hito a partir del cual la Administración está en condiciones de ejercitar su derecho a liquidar el contrato y, por tanto, el dies a quo natural del plazo de prescripción. El Tribunal concluye que: “[E]l dies a quo del plazo de prescripción del derecho de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor [...] toma como referencia la fecha de recepción de la obra —el acta de recepción de las obras se levantó el 28 de abril de 2015—.” 4.3. La eficacia interruptiva de la comunicación de la propuesta de certificación final a ADIF puesta en conocimiento del contratista Esta es la cuestión nuclear del recurso de casación y sobre la que se fija doctrina jurisprudencial. Establecido que el plazo de prescripción era de cuatro años a contar desde el 28 de abril de 2015, y constatado que la certificación final no fue aprobada hasta el 17 de diciembre de 2020 —más de cinco años después—, la controversia residía en si determinadas actuaciones habían interrumpido válidamente ese plazo, impidiendo que la acción de la Administración hubiera prescrito. El Tribunal parte del marco normativo aplicable: el artículo 44.3 del Decreto Legislativo 1/1997 vasco —coincidente en sus aspectos esenciales con el artículo 68 de la LGT— establece que los plazos de prescripción de los derechos de naturaleza pública se interrumpirán, entre otros supuestos, por: “a) Por cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal del obligado, aunque la correspondiente notificación fuere defectuosa, conducente al reconocimiento, liquidación o cobro, o relacionada con éstos.” La parte recurrente defendía una interpretación restrictiva de este precepto: solo tendrían eficacia interruptiva los actos de reclamación directamente dirigidos al contratista —notificación de la certificación final o de la relación valorada—, sin que bastara la mera puesta en conocimiento de comunicaciones entre organismos públicos que no generaran obligación alguna para el contratista. Para la demandante, la remisión de la propuesta de certificación final por ETS a ADIF el 22 de marzo de 2017 era una "actuación interna preparatoria" desprovista de eficacia interruptiva. El Tribunal Supremo rechaza esta tesis de forma categórica. Su razonamiento parte de una lectura textual del precepto: la norma no exige que el acto administrativo tenga el carácter de reclamación directa al contratista, sino que basta con que sea una “acción administrativa [...] conducente al reconocimiento, liquidación o cobro, o relacionada con éstos”, siempre que haya sido realizada con conocimiento formal del obligado. La Sala subraya que: “Los concretos términos con los que la norma describe los actos interruptivos de la prescripción comprenden tanto la reclamación de pago al contratista de la cantidad liquidada como cualquier otra actuación dirigida al reconocimiento, liquidación o cobro de su deuda con la Administración contratante; en términos coincidentes con la delimitación de la actividad administrativa interruptiva de los plazos de prescripción que hace el artículo 68.1.a) de la Ley General Tributaria.” Sobre la base de este marco normativo, el Tribunal procede a calificar la actuación concreta: la remisión a ADIF el 22 de marzo de 2017 de la propuesta de certificación final de obra para su supervisión y aprobación, con conocimiento de la UTE. A tal efecto, la Sala rechaza expresamente la tesis de que ADIF deba ser considerado un «tercero» ajeno al contrato. El Tribunal precisa que, si bien ADIF no era parte en el contrato de obras, su intervención era preceptiva conforme a los convenios suscritos entre la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma vasca y el propio ADIF, y además el Pliego de Prescripciones Técnicas obligaba al contratista a cumplir sus instrucciones y a facilitar la documentación que requiriese para la certificación final. Su participación en el procedimiento era, en consecuencia, un elemento integrante del propio procedimiento contractual de liquidación, no un elemento externo o ajeno al mismo. El Tribunal concluye que la propuesta de certificación final remitida a ADIF el 22 de marzo de 2017 constituye una acción administrativa conducente a la liquidación de la obra, y que su puesta en conocimiento de la UTE determina la concurrencia del requisito de «conocimiento formal del obligado» exigido por la norma: “[E]n el concepto de acción administrativa conducente a la liquidación del derecho de naturaleza pública que ostentaba la Administración Vasca frente a la contratista resulta subsumible la propuesta de Certificación Final de Obra remitida por aquella a ADIF el 22 de marzo de 2017 para su supervisión y aprobación, con conocimiento formal de la contratista, pues se trata de una actuación administrativa tendente a la determinación del saldo de la Certificación Final de Obra, integrada en el procedimiento previsto ad hoc para su aprobación con la participación del contratista.” En consecuencia, al haberse producido este acto interruptivo el 22 de marzo de 2017 —dentro del plazo de cuatro años computado desde la recepción el 28 de abril de 2015—, el plazo prescriptivo se reinició en esa fecha, sin que entre dicho hito y la notificación de la certificación definitiva en noviembre de 2020 transcurrieran cuatro años. La prescripción no podía por tanto apreciarse. V. Doctrina jurisprudencial fijada El Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial en interpretación de los artículos 44.3.a) del Decreto Legislativo 1/1997 (LPOH), 15.2 de la Ley General Presupuestaria y 68 de la Ley General Tributaria: “Ante un supuesto en el que la Administración contratante incurre en demora en la aprobación de la certificación final de obras, una vez suscrita el acta de recepción de las obras, la comunicación por aquella de la propuesta de certificación final de obras a un tercero, cuya intervención en el procedimiento de aprobación de la certificación final es preceptiva, puesta en conocimiento de la contratista, produce efectos interruptivos del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar la obra y determinar el importe a su favor.” VI. Conclusión La STS 1716/2025, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, contiene un pronunciamiento de primer orden en la sistematización del régimen de prescripción en la contratación administrativa española. Su aportación puede analizarse desde tres planos diferenciados. a. Desde una perspectiva normativa, la sentencia consolida definitivamente que tanto la acción del contratista frente a la Administración como la acción de la Administración frente al contratista en materia de contratos administrativos de obras quedan sujetas a los plazos y causas de interrupción de la legislación presupuestaria, con plena exclusión del Código Civil. Esta conclusión, aunque lógica desde la perspectiva de la naturaleza administrativa de la relación contractual, no había sido hasta ahora establecida con igual claridad para la perspectiva de la Administración como actora. b. Desde una perspectiva del cómputo del plazo, la sentencia resuelve la tensión entre las distintas posiciones en juego con un criterio de coherencia funcional: el dies a quo de la acción de la Administración no puede quedar en manos de la propia Administración —lo que ocurriría si se situara en la liquidación o en la certificación final—, sino que ha de fijarse en la recepción de la obra, que es el momento a partir del cual la Administración está legalmente obligada a actuar y, por tanto, puede razonablemente hacerlo. Esta solución garantiza la paridad entre contratante y contratista en materia de prescripción, evitando el trato asimétrico y discriminatorio que resultaría de un régimen en el que los derechos del contratista prescribieran mientras los de la Administración permanecieran incólumes por tiempo indefinido. c. Desde una perspectiva sustantiva, la doctrina sobre la eficacia interruptiva aporta un criterio de importante alcance práctico para los litigios de liquidación de obras complejas. La Sala rechaza la exigencia de que el acto interruptivo revista la forma de una reclamación directa al contratista, optando por una interpretación funcional y finalista del concepto de «acción administrativa conducente a la liquidación»: es suficiente cualquier actuación real e integrada en el procedimiento de liquidación, siempre que sea puesta en conocimiento formal del contratista. La intervención preceptiva de organismos supervisores —como ADIF en este caso— no convierte las comunicaciones dirigidas a ellos en meras actuaciones internas, sino que las integra en el procedimiento contractual de liquidación con plena eficacia interruptiva.](https://www.dominalegal.es/wp-content/uploads/2026/04/transport-concept-with-railways-1200x800.jpg)
Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1716/2025 (Sección Tercera), de 23 de diciembre de 2025, sobre prescripción de la acción de la Administración para liquidar contratos de obras y eficacia interruptiva de la propuesta de certificación final remitida a organismo de supervisión preceptiva.
Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo objeto del presente análisis resuelve un recurso de casación de trascendencia en el ámbito de la contratación pública, y en particular en relación con el régimen jurídico de la prescripción de las acciones de la Administración contratante para liquidar contratos de obras y determinar el saldo favorable a su favor en la certificación final. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo sienta doctrina jurisprudencial sobre tres cuestiones íntimamente relacionadas pero conceptualmente diferenciadas: i) la normativa aplicable al plazo de prescripción, ii) la determinación del dies a quo de dicho plazo, iii) y la eficacia interruptiva que cabe atribuir a la comunicación de la propuesta de certificación final de obras a un organismo tercero cuya intervención en el procedimiento de aprobación resulta preceptiva, cuando dicha comunicación es puesta en conocimiento del contratista.
El litigio se inscribe en el contexto de la ejecución y liquidación de contratos administrativos de obras de gran envergadura, en los que la complejidad técnica, la pluralidad de administraciones intervinientes y las obligadas fases de supervisión pueden determinar que el procedimiento de aprobación de la certificación final se dilate durante años. En tales supuestos, la cuestión de si el derecho de la Administración a liquidar el contrato y exigir las cantidades resultantes a su favor ha prescrito o, en su caso, si determinadas actuaciones han tenido virtualidad interruptiva, adquiere una dimensión práctica de primer orden.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El contrato de obras y la recepción
El litigio tiene su origen en el contrato administrativo suscrito el 13 de noviembre de 2009 para la construcción de la obra civil del tramo Legorreta de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco, con un presupuesto de adjudicación de 68.944.528,40 € y un plazo de ejecución de 30 meses que debía concluir el 15 de junio de 2012.
La obra sufrió una significativa ampliación del plazo de ejecución, de modo que su conclusión no tuvo lugar hasta el 19 de diciembre de 2014. El acta de recepción de las obras fue suscrita el 28 de abril de 2015. La demora en la ejecución dio lugar, por otro lado, a un proceso judicial paralelo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco —recurso n.º 403/2020— en el que la UTE reclamó los sobrecostes derivados de la mayor duración de la obra.
2.2. El dilatado procedimiento de aprobación de la certificación final
La infraestructura objeto del contrato es de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma del País Vasco quien intervino en su construcción al amparo de una encomienda de gestión suscrita con la Administración General del Estado. En virtud del convenio de colaboración entre ambas administraciones y el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), la supervisión y aprobación de la certificación final de obra correspondía, con carácter preceptivo, a este último organismo, sin cuyo pronunciamiento favorable la Administración autonómica no podía proceder a su aprobación definitiva.
Tras la recepción de la obra en abril de 2015, se inició un período de intensa actividad entre las partes.
El proceso de supervisión por parte de ADIF resultó especialmente dilatado. No fue hasta noviembre de 2020 cuando ADIF completó su aprobación, procediendo entonces ETS, como Dirección de Obra, a remitir el 2 de noviembre de 2020 a la demandante la relación valorada de la certificación final. La UTE se opuso a la misma por considerarla extemporánea, alegando la prescripción del derecho de la Administración.
2.3. La resolución administrativa y el recurso en instancia
Mediante resolución del Departamento de Planificación Territorial, Vivienda y Transportes del Gobierno Vasco de 17 de diciembre de 2020, se aprobó la certificación final de la obra civil, con un saldo favorable a la Administración de 3.408.423,47 €, si bien la certificación ascendería a 3.408.416,22 € IVA incluido por existir trabajos realizados pendientes de abonar. La UTE interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso n.º 153/2021), que fue desestimado.
III. Cuestión de debate
La Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación mediante auto de 13 de septiembre de 2023, identificando la siguiente cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
“Si en el supuesto de demora en la aprobación de la certificación final de obras por parte de la Administración, la comunicación de la propuesta de certificación final a terceros, puesta en conocimiento de la contratista, produce eficacia interruptiva del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar la obra y determinar el importe a su favor.”
Las normas identificadas para su interpretación fueron el artículo 44.3.a) del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de los Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco (LPOH), el artículo 15.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), y el artículo 68 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT).
El debate casacional presentaba, en definitiva, tres planos bien diferenciados: (i) qué normativa rige la prescripción de la acción de la Administración contratante para liquidar contratos de obras; (ii) cuál es el dies a quo del plazo de prescripción de dicha acción; y (iii) si la comunicación de la propuesta de certificación final a un organismo cuya intervención es preceptiva, puesta en conocimiento del contratista, tiene virtualidad interruptiva del plazo prescriptivo.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares:
4.1. La normativa presupuestaria rige la prescripción en la contratación administrativa
El Tribunal Supremo confirma con rotundidad que el régimen jurídico de la prescripción de las acciones en materia de contratación administrativa —tanto del contratista frente a la Administración como de esta frente al contratista— viene presidido por la normativa presupuestaria y de Hacienda Pública, con exclusión del Código Civil. Esta conclusión no es en sí misma novedosa en la jurisprudencia del Tribunal, pero sí es relevante que la Sala la aplique expresamente, por primera vez con esta claridad, a la perspectiva de la acción de la Administración para exigir cantidades al contratista.
La Sala recuerda que la inmensa mayoría de sus pronunciamientos sobre prescripción en contratación administrativa habían versado sobre la acción del contratista para reclamar cantidades impagadas, a la que se venía aplicando el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria. Partiendo de la naturaleza administrativa de la relación contractual, extiende sin fisuras la misma lógica a la acción inversa: el ejercicio de la potestad de la Administración para liquidar el contrato y exigir el saldo a su favor constituye el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, por lo que ha de regirse por la normativa presupuestaria autonómica —en este caso, el Decreto Legislativo 1/1997 del País Vasco—, y no por los plazos civiles. La Sala sintetiza así este criterio, con cita de su STS de 1 de octubre de 2014 (Rec. 2060/2013):
“[…] nos encontramos ante el ejercicio de una potestad administrativa en el ámbito de la contratación administrativa, donde la Administración utilizando la autotutela declarativa declara el alcance y sujetos de la responsabilidad por los daños ruinógenos de una obra. En consecuencia, acreditado que los daños vienen referidos a 1993, el plazo de prescripción ha de ser el previsto en la normativa presupuestaria, y los motivos de interrupción de la prescripción los previstos igualmente en la misma.”
El plazo aplicable es, en consecuencia, el de cuatro años establecido en el artículo 44.2.a) del Decreto Legislativo 1/1997 para el derecho de la Hacienda Vasca a reconocer o liquidar derechos de naturaleza pública a su favor, norma que resulta equivalente a la Ley General Presupuestaria estatal.
4.2. El dies a quo: la recepción de la obra como hito inicial del cómputo
La segunda cuestión abordada —que aunque no fue la identificada formalmente con interés casacional resultó determinante para resolver el fondo del litigio— es la relativa al dies a quo del plazo de prescripción de la acción de la Administración contratante para liquidar la obra y determinar el saldo a su favor.
La Administración Vasca había alegado que dicho plazo no debía computarse desde la recepción de la obra, sino desde la liquidación definitiva del contrato o, en su defecto, desde la fecha de la certificación final de obra, siguiendo la doctrina jurisprudencial fijada en relación con la acción del contratista. La Sala rechaza expresamente esta traslación:
“No cabe aplicar a la prescripción de la acción de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor la jurisprudencia establecida para el cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar cantidades impagadas a la Administración, como pretende la Administración recurrida, pues se trata de acciones distintas que cuentan con un tratamiento diferenciado en la materia en la legislación presupuestaria y de Hacienda Pública.”
El razonamiento de la Sala descansa sobre dos pilares. En primer lugar, un argumento de lógica interna: situar el dies a quo de la prescripción de la acción de la Administración en la liquidación definitiva o en la propia certificación final —actos que corresponde precisamente a la Administración llevar a cabo— supondría dejar el inicio del plazo prescriptivo a voluntad de la propia Administración contratante, que podría demorarlo indefinidamente sin que la prescripción comenzara a correr. La Sala lo expresa con contundencia:
“Residenciar el dies a quo del plazo de prescripción de la acción de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor en la fecha de liquidación del contrato y, de no existir esta, en la fecha de la certificación final de obra, como postula la Administración del País Vasco, supondría dejar el inicio del plazo prescriptivo a voluntad de la Administración contratante, quien podría a su antojo demorarlo tanto como deseara. Tal consecuencia […] no se compadece en modo alguno con el fundamento y los fines de la prescripción, como institución que pretende dar seguridad jurídica y firmeza a las relaciones jurídicas cuando una de las partes abandona el ejercicio de sus acciones frente a la otra durante un periodo de tiempo determinado.”
En segundo lugar, la Sala apela al artículo 218.1 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público —aplicable ratione temporis—, que impone a la Administración la obligación de aprobar la certificación final de las obras en el plazo de tres meses a contar desde la recepción. Este mandato legal confirma que la recepción de la obra es el hito a partir del cual la Administración está en condiciones de ejercitar su derecho a liquidar el contrato y, por tanto, el dies a quo natural del plazo de prescripción. El Tribunal concluye que:
“[E]l dies a quo del plazo de prescripción del derecho de la Administración para liquidar la obra y determinar el importe a su favor […] toma como referencia la fecha de recepción de la obra —el acta de recepción de las obras se levantó el 28 de abril de 2015—.”
4.3. La eficacia interruptiva de la comunicación de la propuesta de certificación final a ADIF puesta en conocimiento del contratista
Esta es la cuestión nuclear del recurso de casación y sobre la que se fija doctrina jurisprudencial. Establecido que el plazo de prescripción era de cuatro años a contar desde el 28 de abril de 2015, y constatado que la certificación final no fue aprobada hasta el 17 de diciembre de 2020 —más de cinco años después—, la controversia residía en si determinadas actuaciones habían interrumpido válidamente ese plazo, impidiendo que la acción de la Administración hubiera prescrito.
El Tribunal parte del marco normativo aplicable: el artículo 44.3 del Decreto Legislativo 1/1997 vasco —coincidente en sus aspectos esenciales con el artículo 68 de la LGT— establece que los plazos de prescripción de los derechos de naturaleza pública se interrumpirán, entre otros supuestos, por:
“a) Por cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal del obligado, aunque la correspondiente notificación fuere defectuosa, conducente al reconocimiento, liquidación o cobro, o relacionada con éstos.”
La parte recurrente defendía una interpretación restrictiva de este precepto: solo tendrían eficacia interruptiva los actos de reclamación directamente dirigidos al contratista —notificación de la certificación final o de la relación valorada—, sin que bastara la mera puesta en conocimiento de comunicaciones entre organismos públicos que no generaran obligación alguna para el contratista. Para la demandante, la remisión de la propuesta de certificación final por ETS a ADIF el 22 de marzo de 2017 era una «actuación interna preparatoria» desprovista de eficacia interruptiva.
El Tribunal Supremo rechaza esta tesis de forma categórica. Su razonamiento parte de una lectura textual del precepto: la norma no exige que el acto administrativo tenga el carácter de reclamación directa al contratista, sino que basta con que sea una “acción administrativa […] conducente al reconocimiento, liquidación o cobro, o relacionada con éstos”, siempre que haya sido realizada con conocimiento formal del obligado. La Sala subraya que:
“Los concretos términos con los que la norma describe los actos interruptivos de la prescripción comprenden tanto la reclamación de pago al contratista de la cantidad liquidada como cualquier otra actuación dirigida al reconocimiento, liquidación o cobro de su deuda con la Administración contratante; en términos coincidentes con la delimitación de la actividad administrativa interruptiva de los plazos de prescripción que hace el artículo 68.1.a) de la Ley General Tributaria.”
Sobre la base de este marco normativo, el Tribunal procede a calificar la actuación concreta: la remisión a ADIF el 22 de marzo de 2017 de la propuesta de certificación final de obra para su supervisión y aprobación, con conocimiento de la UTE. A tal efecto, la Sala rechaza expresamente la tesis de que ADIF deba ser considerado un «tercero» ajeno al contrato. El Tribunal precisa que, si bien ADIF no era parte en el contrato de obras, su intervención era preceptiva conforme a los convenios suscritos entre la Administración del Estado, la Comunidad Autónoma vasca y el propio ADIF, y además el Pliego de Prescripciones Técnicas obligaba al contratista a cumplir sus instrucciones y a facilitar la documentación que requiriese para la certificación final. Su participación en el procedimiento era, en consecuencia, un elemento integrante del propio procedimiento contractual de liquidación, no un elemento externo o ajeno al mismo.
El Tribunal concluye que la propuesta de certificación final remitida a ADIF el 22 de marzo de 2017 constituye una acción administrativa conducente a la liquidación de la obra, y que su puesta en conocimiento de la UTE determina la concurrencia del requisito de «conocimiento formal del obligado» exigido por la norma:
“[E]n el concepto de acción administrativa conducente a la liquidación del derecho de naturaleza pública que ostentaba la Administración Vasca frente a la contratista resulta subsumible la propuesta de Certificación Final de Obra remitida por aquella a ADIF el 22 de marzo de 2017 para su supervisión y aprobación, con conocimiento formal de la contratista, pues se trata de una actuación administrativa tendente a la determinación del saldo de la Certificación Final de Obra, integrada en el procedimiento previsto ad hoc para su aprobación con la participación del contratista.”
En consecuencia, al haberse producido este acto interruptivo el 22 de marzo de 2017 —dentro del plazo de cuatro años computado desde la recepción el 28 de abril de 2015—, el plazo prescriptivo se reinició en esa fecha, sin que entre dicho hito y la notificación de la certificación definitiva en noviembre de 2020 transcurrieran cuatro años. La prescripción no podía por tanto apreciarse.
V. Doctrina jurisprudencial fijada
El Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial en interpretación de los artículos 44.3.a) del Decreto Legislativo 1/1997 (LPOH), 15.2 de la Ley General Presupuestaria y 68 de la Ley General Tributaria:
“Ante un supuesto en el que la Administración contratante incurre en demora en la aprobación de la certificación final de obras, una vez suscrita el acta de recepción de las obras, la comunicación por aquella de la propuesta de certificación final de obras a un tercero, cuya intervención en el procedimiento de aprobación de la certificación final es preceptiva, puesta en conocimiento de la contratista, produce efectos interruptivos del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar la obra y determinar el importe a su favor.”
VI. Conclusión
La STS 1716/2025, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, contiene un pronunciamiento de primer orden en la sistematización del régimen de prescripción en la contratación administrativa española. Su aportación puede analizarse desde tres planos diferenciados.
- Desde una perspectiva normativa, la sentencia consolida definitivamente que tanto la acción del contratista frente a la Administración como la acción de la Administración frente al contratista en materia de contratos administrativos de obras quedan sujetas a los plazos y causas de interrupción de la legislación presupuestaria, con plena exclusión del Código Civil. Esta conclusión, aunque lógica desde la perspectiva de la naturaleza administrativa de la relación contractual, no había sido hasta ahora establecida con igual claridad para la perspectiva de la Administración como actora.
- Desde una perspectiva del cómputo del plazo, la sentencia resuelve la tensión entre las distintas posiciones en juego con un criterio de coherencia funcional: el dies a quo de la acción de la Administración no puede quedar en manos de la propia Administración —lo que ocurriría si se situara en la liquidación o en la certificación final—, sino que ha de fijarse en la recepción de la obra, que es el momento a partir del cual la Administración está legalmente obligada a actuar y, por tanto, puede razonablemente hacerlo. Esta solución garantiza la paridad entre contratante y contratista en materia de prescripción, evitando el trato asimétrico y discriminatorio que resultaría de un régimen en el que los derechos del contratista prescribieran mientras los de la Administración permanecieran incólumes por tiempo indefinido.
- Desde una perspectiva sustantiva, la doctrina sobre la eficacia interruptiva aporta un criterio de importante alcance práctico para los litigios de liquidación de obras complejas. La Sala rechaza la exigencia de que el acto interruptivo revista la forma de una reclamación directa al contratista, optando por una interpretación funcional y finalista del concepto de «acción administrativa conducente a la liquidación»: es suficiente cualquier actuación real e integrada en el procedimiento de liquidación, siempre que sea puesta en conocimiento formal del contratista. La intervención preceptiva de organismos supervisores —como ADIF en este caso— no convierte las comunicaciones dirigidas a ellos en meras actuaciones internas, sino que las integra en el procedimiento contractual de liquidación con plena eficacia interruptiva.
