En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 478/2026, de 19 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), dictada en el expediente 2077/2025, en relación con el recurso especial en materia de contratación interpuesto por TAXIS Y AMBULANCIAS HABICHUELA, S.L. contra la adjudicación del Lote 15 del procedimiento «Servicios de Transporte Sanitario en diferentes Comunidades Autónomas, excepto Catalunya, para EGARSAT, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social N.º 276».
La resolución aborda dos cuestiones de interés práctico y doctrinal: de un lado, la delimitación entre la habilitación profesional del operador económico para el ejercicio de la actividad de transporte y la autorización administrativa del vehículo adscrito como medio material a la ejecución del contrato; de otro, los presupuestos bajo los cuales el incumplimiento de prescripciones técnicas relativas a los medios materiales puede constituir causa de exclusión en fase de licitación.
I. Materia objeto de la resolución
La resolución analizada tiene por objeto la resolución de un recurso especial en materia de contratación formulado contra el acuerdo de adjudicación del Lote 15 —correspondiente a la prestación del servicio de transporte sanitario en la provincia de Albacete— de la licitación convocada por EGARSAT, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social N.º 276.
La controversia central gira entorno a la alegación de la empresa recurrente, clasificada en segundo lugar en la puntuación, de que la adjudicataria adscribió a la ejecución del contrato un vehículo de transporte sanitario que carecería de autorización administrativa habilitante para la prestación del servicio de transporte, circunstancia que, a su juicio, determinaría la falta de aptitud de la adjudicataria para ejecutar el contrato y la consiguiente nulidad del acuerdo de adjudicación. El TACRC ha de pronunciarse sobre si dicha ausencia de autorización vehicular constituye un incumplimiento de las prescripciones técnicas que sea claro y expreso en fase de licitación, y si ello afecta a la aptitud jurídica del licitador para contratar.
II. Hechos fácticos relevantes
EGARSAT convocó, mediante anuncio publicado el 25 de junio de 2025 en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP), la licitación identificada, por procedimiento abierto y tramitación ordinaria, dividida en 27 lotes, con un valor estimado total de 881.443,19 euros. Al Lote 15 únicamente se presentaron dos licitadores: TAXIS Y AMBULANCIAS HABICHUELA, S.L. (recurrente) y GRUPO SIREN AMBULANCIAS, S.L. (adjudicataria).
Concluida la valoración de las ofertas conforme a los criterios de adjudicación automáticos establecidos en el Anexo n.º 9 del PCAP, la Mesa de Contratación elevó inicialmente propuesta de adjudicación del Lote 15 a favor de TAXIS Y AMBULANCIAS HABICHUELA, S.L. No obstante, en el trámite de requerimiento previo a la adjudicación, la documentación aportada por esta empresa presentó deficiencias relevantes: la propia recurrente manifestó expresamente no disponer en ese momento de los vehículos ofertados, proponiendo una flota alternativa, y no quedó acreditado que al menos uno de sus vehículos contara con plataforma automática para el acceso de pacientes con movilidad reducida, siendo este criterio puntuable en el pliego. A consecuencia de ello, se procedió a recalcular la puntuación técnica de TAXIS Y AMBULANCIAS HABICHUELA con base en lo efectivamente acreditado, resultando finalmente adjudicataria GRUPO SIREN AMBULANCIAS, S.L. mediante acuerdo de 18 de noviembre de 2025, publicado en la PLACSP ese mismo día.
Disconforme con dicha adjudicación, la recurrente solicitó el acceso al expediente para conocer las matrículas de los vehículos aportados por la adjudicataria, con la finalidad declarada de verificar si dichos vehículos podían estar inscritos en exclusividad en otras licitaciones.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula sobre los siguientes puntos:
1. La distinción entre habilitación profesional del operador y autorización administrativa del vehículo. La recurrente sostiene que la cláusula 18 del PCAP y el artículo 42 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), exigen que los vehículos adscritos cuenten con plena habilitación administrativa para la prestación del servicio, de modo que la ausencia de autorización del vehículo en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte determinaría la falta de capacidad jurídica de la adjudicataria para ejecutar el contrato. El órgano de contratación replica que la recurrente confunde la habilitación profesional del operador económico —título habilitante de carácter personal exigido por los artículos 42 y ss. LOTT al operador— con la autorización que ha de recaer sobre el vehículo concreto adscrito como medio material, documentada mediante la certificación técnico-sanitaria del artículo 135 ROTT.
2. El control de las prescripciones técnicas en fase de licitación y los límites a la exclusión del licitador. La cuestión nuclear consiste en determinar si la ausencia de autorización de un vehículo concreto, detectada mediante consulta al Registro de Actividades de Transporte, constituye un incumplimiento claro y expreso de las prescripciones técnicas del pliego que deba ser declarado y sancionado ya en la fase de adjudicación, o si, por el contrario, dicha comprobación debe trasladarse a la fase de ejecución contractual, conforme a la doctrina consolidada del TACRC sobre el carácter diferido del control de prescripciones técnicas.
3. La fungibilidad del compromiso de adscripción de medios y la posibilidad de sustitución de vehículos. En conexión con lo anterior, se suscita la cuestión de si el compromiso de adscripción de medios materiales ex artículo 76 LCSP tiene carácter fungible, esto es, si permite la sustitución del vehículo afectado por otro de análogas características, tanto en la fase de requerimiento previo como durante la ejecución del contrato, y si la eventual irregularidad detectada en un vehículo concreto puede ser subsanada sin que ello afecte a la validez de la adjudicación.
IV. Ratio decidendi
El TACRC estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares argumentativos:
1. El carácter de lex contractus de los pliegos y la interpretación de sus exigencias documentales
El Tribunal parte del principio, reiteradamente afirmado en su doctrina, de que los pliegos constituyen la ley del contrato y vinculan con igual fuerza a la Administración convocante y a los licitadores concurrentes. En su Resolución n.º 693/2023, de 30 de mayo, el TACRC declaró:
«Hemos de partir del carácter preceptivo de unos pliegos que gozan de la eficacia de lex contractus y que, además, no han sido recurridos en tiempo y forma por las licitadoras afectadas, por lo que gozan además de las notas propias de la firmeza administrativa. Recordemos el valor vinculante de los Pliegos, auténtica lex contractus, con eficacia jurídica no sólo para la Administración convocante sino también para cualquier interesado en el procedimiento de licitación, con especial intensidad en las empresas licitadoras concurrentes».
A partir de este punto de partida, el Tribunal procede a examinar el contenido concreto de los pliegos del contrato controvertido para determinar qué documentación exigían respecto de los vehículos adscritos. La cláusula 18.9 del PCAP requería la aportación de «copia de la resolución administrativa de autorización sanitaria de funcionamiento en vigor, otorgada por la Comunidad Autónoma correspondiente, del centro sanitario o vehículos sanitarios destinados a la prestación de los servicios objeto del presente concierto«. El TACRC constata que, respecto de esta documentación específica referida al vehículo controvertido, la recurrente no formuló objeción alguna: la adjudicataria aportó la correspondiente certificación técnico-sanitaria exigida por el pliego y acreditativa del cumplimiento de los requisitos del Real Decreto 836/2012, sin que dicha documentación fuera cuestionada.
El verdadero reproche de la recurrente se proyecta, señala el Tribunal, no sobre el incumplimiento de las exigencias documentales del PCAP, sino sobre la cláusula 3.1.1 del PPT, que exige que los vehículos dispongan de las autorizaciones necesarias para prestar el servicio. Este desplazamiento del debate resulta determinante para la resolución del recurso.
2. La distinción entre habilitación profesional del operador y autorización del vehículo
El núcleo del razonamiento del Tribunal consiste en deslindar dos figuras jurídicas que la recurrente confunde: la habilitación profesional del operador económico para ejercer la actividad de transporte sanitario —título de carácter personal e intransferible— y la autorización administrativa del vehículo concreto adscrito como medio material a la ejecución del contrato.
El TACRC explica con precisión esta distinción acudiendo al marco normativo del transporte sanitario. El Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento de la LOTT (ROTT), establece, de un lado, las condiciones generales que deben reunir y cumplir las empresas que realicen actividades de transporte —condiciones de aptitud referidas en el artículo 65.2 LCSP como requisito legal intransferible para el ejercicio de determinadas actividades profesionales—; y, de otro lado, los requisitos técnico-sanitarios exigidos a los vehículos con que se lleve a cabo dicho transporte (artículo 135 ROTT), cuya verificación se materializa mediante la certificación técnico-sanitaria.
Aplicando este deslinde al caso concreto, el TACRC recuerda que la adjudicataria acreditó, mediante consulta al Registro de Actividades y Empresas de Transporte por su NIF, la fehaciente disposición de la autorización legal pertinente, que le habilita para el ejercicio de la actividad de transporte en los términos previstos por la normativa. Lo que estaba en cuestión no era, por tanto, su aptitud profesional como operador de transporte sanitario, sino únicamente la situación registral de un vehículo concreto. Ambas dimensiones pertenecen a planos jurídicos distintos y no son intercambiables.
3. La doctrina del TACRC sobre el control diferido de las prescripciones técnicas
Aun admitiendo que la cláusula 3.1.1 del PPT exige que los vehículos cuenten con las autorizaciones necesarias para prestar el servicio, el Tribunal declara que no resulta procedente trasladar el control de este requisito a la fase de adjudicación cuando el incumplimiento no se deduce de forma clara, expresa y sin género de dudas de la oferta o de la documentación exigida en los pliegos.
Para fundar esta conclusión, el TACRC invoca su consolidada doctrina sobre los incumplimientos de prescripciones técnicas en fase de licitación, sintetizada en la Resolución n.º 19/2026, con cita de la Resolución n.º 127/2025:
«El carácter preceptivo y vinculante de los pliegos no solo se refiere a los pliegos de cláusulas administrativas sino también a los de prescripciones técnicas por lo que, el hecho de presentar la oferta a la licitación sin haberlos previamente impugnados, implica la aceptación incondicional de su contenido ex artículo 139 de la LCSP, y así se ha venido reconociendo por este Tribunal. También hemos de referirnos, a la asentada doctrina de este Tribunal consistente en que el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en el pliego de prescripciones técnicas no puede ser, en principio, causa de exclusión del licitador, pues tales prescripciones deben ser verificadas en fase de ejecución del contrato y no puede presuponerse ‘ab initio’ que dicho incumplimiento se vaya a producir, salvo que de las especificaciones de la propia oferta quepa concluir, sin género de dudas, que efectivamente se va a producir tal incumplimiento. Ello implica que el incumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en el pliego de prescripciones técnicas ha de ser expreso y claro. Expreso, en tanto no debe caber duda alguna de que la oferta es incongruente o se opone abiertamente a las prescripciones técnicas; claro, en tanto se refiere a elementos objetivos, perfectamente definidos en el pliego de prescripciones técnicas, y deducirse con facilidad de la oferta, sin ningún género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos exigidos en los pliegos.»
Proyectando esta doctrina sobre el supuesto enjuiciado, el Tribunal concluye que la consulta al Registro de Empresas y Actividades de Transporte aportada por la recurrente revela que, en la fecha en que se realizó, el vehículo no figuraba entre los adscritos a la autorización de transporte de la adjudicataria. Sin embargo, esta circunstancia no permite concluir de forma inequívoca que dicho vehículo vaya a carecer de habilitación para prestar el servicio en fase de ejecución: el vehículo podría regularizar su situación registral con anterioridad al inicio de la prestación, o podría ser sustituido por otro de análogas características conforme al régimen de volatilidad de la adscripción de medios previsto en el epígrafe 3.1.2 del PPT.
4. La fungibilidad del compromiso de adscripción de medios y el carácter subsanable del defecto
El Tribunal subraya que los propios pliegos permiten la sustitución o permuta de los vehículos adscritos durante la vigencia del contrato, siempre que el vehículo sustituto presente las mismas características o superiores que el sustituido y se comunique a la Dirección de Gestión Sanitaria en un plazo de diez días. Conforme a la doctrina del TACRC sobre la naturaleza de las exigencias de adscripción de medios ex artículo 76 LCSP como «plus de solvencia», el compromiso de adscripción de medios materiales tiene carácter fungible: se cumple con la adscripción de recursos materiales cuando sean del mismo tipo, requisitos y calidad, siendo sustituibles tanto en la fase de requerimiento previo como durante la ejecución del contrato.
En consecuencia, la eventual irregularidad administrativa del vehículo—cuya certificación técnico-sanitaria sí constaba aportada y no fue cuestionada— no afecta a la aptitud jurídica de la propuesta como adjudicataria para contratar y ejecutar el contrato, sino únicamente a la situación registral de un medio material concreto y sustituible. Se trataría, en la mejor de las hipótesis para la recurrente, de un defecto subsanable que afecta exclusivamente a uno de los medios materiales puestos a disposición, no de un vicio insubsanable que determine la nulidad de la adjudicación.
El TACRC añade, además, una consideración de índole comparativa dotada de especial contundencia argumental: la propia recurrente había incurrido, en el trámite de requerimiento previo, en irregularidades de mayor entidad en la adscripción de sus medios —incluyendo la ausencia de acreditación de la plataforma automática para pacientes con movilidad reducida— sin que ello determinara su exclusión del procedimiento, sino únicamente la recalificación de su puntuación técnica. Esta circunstancia refuerza la coherencia de la solución adoptada y revela la inconsistencia de la posición de la recurrente.
V. Conclusión
La Resolución n.º 478/2026 del TACRC contiene un pronunciamiento de interés práctico para los operadores jurídicos en materia de contratación pública, tanto en lo relativo al régimen de los medios materiales adscritos, como en lo referente a los límites del control de prescripciones técnicas en fase de licitación. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse del siguiente modo:
i. La habilitación profesional del operador económico para el ejercicio de la actividad de transporte sanitario —título de carácter personal regulado por los artículos 42 y ss. LOTT— y la autorización administrativa del vehículo adscrito como medio material a la ejecución del contrato —regulada por los artículos 133 y ss. ROTT y documentada mediante la certificación técnico-sanitaria ex artículo 135 ROTT— son figuras jurídicas pertenecientes a planos normativos distintos que no deben confundirse. La ausencia de autorización registral de un vehículo concreto no determina la falta de capacidad jurídica del licitador para contratar, siempre que el operador económico cuente con la habilitación profesional pertinente, que es el requisito subjetivo de aptitud exigido por la LCSP.
ii. El incumplimiento de prescripciones técnicas solo puede constituir causa de exclusión del licitador en fase de adjudicación cuando sea claro y expreso: esto es, cuando de la oferta o de la documentación aportada se deduzca, sin género de dudas, la imposibilidad de cumplir con los compromisos asumidos. Una consulta registral que revela la ausencia de autorización de un vehículo en un momento determinado no satisface este estándar, dado que el licitador puede regularizar la situación del vehículo o sustituirlo por otro de análogas características antes del inicio de la ejecución.
iii. El compromiso de adscripción de medios materiales ex artículo 76 LCSP tiene carácter fungible: los medios materiales son sustituibles, tanto en la fase de requerimiento previo como durante la ejecución del contrato, por otros de las mismas características o superiores. Ello implica que las irregularidades que afecten a un vehículo concreto adscrito no determinan, por sí solas, la nulidad de la adjudicación, sino que, a lo sumo, podrán dar lugar a un requerimiento de subsanación o sustitución en favor del adjudicatario.
iv. Los órganos de contratación deben verificar en fase de ejecución que los vehículos efectivamente destinados al servicio cuentan con las autorizaciones administrativas exigibles. La resolución recurrida no impide —antes bien, expresamente lo recuerda— que corresponde al órgano de contratación realizar dicha comprobación durante la ejecución del contrato, lo que sitúa el control de la regularidad de los medios materiales en el momento procedimental correcto, sin anticiparlo indebidamente a la fase de adjudicación.
