En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (sección primera), de 9 de marzo de 2026, que confirma la resolución de una sentencia dictada en primera instancia en relación a la naturaleza de las licencias provisionales y la compatibilidad urbanística prevista en el planeamiento.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se sitúa en el ámbito del derecho urbanístico valenciano y, más concretamente, en el régimen jurídico de las licencias de usos y obras provisionales reguladas por el artículo 235 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (en adelante, TRLOTUP), aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio.
La cuestión nuclear que se dirime es la de determinar si una parcela clasificada como suelo urbano de uso industrial puede obtener licencias de uso y obra provisional —para el ejercicio de una actividad de montaje y fabricación de envases de madera y para la construcción de un cobertizo-almacén— cuando tanto el uso como la obra pretendidos son expresamente compatibles y están permitidos por el planeamiento urbanístico vigente, invocándose la dificultad técnica y el coste desproporcionado de ejecutar el vial proyectado como argumento para eludir el régimen general de adquisición de la condición de solar.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La situación urbanística de la parcela y las solicitudes formuladas
La mercantil apelante es titular de dos parcelas clasificadas por el planeamiento municipal como suelo urbano con calificación ZU-6 de uso industrial.
En el año 2021, la sociedad formuló ante el Ayuntamiento dos solicitudes diferenciadas: (i) solicitó un informe de compatibilidad urbanística en relación con la actividad de montaje y fabricación de envases y embalajes de madera, y (ii) una licencia provisional de obras para la construcción de un cobertizo-almacén. Ambas solicitudes se amparaban en el régimen de usos y obras provisionales del artículo 235 del TRLOTUP.
La dificultad urbanística que alegaba la demandante para justificar el régimen provisional radicaba en que la parcela carecía de la condición de solar —requisito indispensable para que le resultara aplicable el régimen general de licencias en suelo urbano, de conformidad con el artículo 186.2.a) del TRLOTUP— al no disponer de acceso rodado por vía pavimentada. El vial previsto en el planeamiento discurría por la parte trasera de la parcela, pero su ejecución resultaba, según el arquitecto municipal, técnica y económicamente inviable dado el acusado desnivel topográfico entre parcelas, siendo sus palabras que el desnivel haría la vía «más para escalar que para circular».
2.2. Las resoluciones municipales y el recurso contencioso-administrativo
La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento, mediante acuerdos de 21 de enero de 2022, denegó tanto el informe favorable de compatibilidad urbanística como la licencia provisional solicitada. El motivo central de la denegación fue que el uso y la obra pretendidos —de carácter industrial— sí estaban expresamente previstos en el planeamiento, por lo que no resultaba de aplicación el artículo 235.1 del TRLOTUP, que únicamente ampara usos y obras no previstos en el plan.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica queda delimitada por dos planos de análisis estrechamente entrelazados:
En primer lugar, la correcta interpretación del artículo 235.1 del TRLOTUP en cuanto al presupuesto habilitante de las licencias de usos y obras provisionales: ¿puede otorgarse una licencia provisional para un uso o una obra que sí está expresamente permitido en el planeamiento, cuando la parcela no tiene la condición de solar por razón de una dificultad técnica de ejecución del viario proyectado?
En segundo lugar, la cuestión procesal relativa a si la sentencia de instancia incurrió en desviación procesal al fundar su decisión en argumentos no invocados en la resolución administrativa denegatoria, y si ello generó indefensión a la recurrente.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre los siguientes pilares argumentativos:
4.1. Rechazo de la desviación procesal: la amplitud del debate en sede judicial
La parte apelante invoca en la apelación que la sentencia de instancia había incurrido en desviación procesal al fundar la denegación en argumentos que no figuraban en la resolución administrativa impugnada. La Sala rechaza esta alegación con precisión técnica, señalando ante todo que el vicio apropiado en la sede judicial no es la desviación procesal, sino la incongruencia:
“La sentencia no puede incurrir en desviación procesal, sino en su caso, en incongruencia. Pero tal vicio no concurre en el presente supuesto. La sentencia no ha resuelto cuestiones no planteadas por las partes, sino que lo ha hecho de conformidad con los términos planteados en la demanda y la contestación, donde no cabe modificar lo pretendido ante la Administración, pero sí fundar la pretensión en motivos no aducidos en vía administrativa.”
La Sala invoca el artículo 56.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), conforme al cual en los escritos de demanda y contestación podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. La pretensión —la confirmación de la legalidad de los actos impugnados— era la misma en sede administrativa y judicial; lo que varió fue la amplitud argumental de su defensa, lo que es legítimo y esperado en el proceso contencioso-administrativo. Añade la Sala que, en realidad, toda la argumentación —tanto en vía administrativa como judicial— giró entorno a la inaplicabilidad del artículo 235 del TRLOTUP, apartados primero y tercero, sin que se introdujeran causas de denegación materialmente distintas.
4.2. El presupuesto del artículo 235.1 TRLOTUP: solo para usos no previstos en el plan
Este es el núcleo de la resolución. La Sala reproduce y aplica el texto del artículo 235.1 del TRLOTUP, que contiene el presupuesto habilitante con meridiana claridad:
“Se pueden otorgar licencias para usos y obras provisionales no previstos en el plan, siempre que no dificulten su ejecución ni lo desincentiven, sujetas a un plazo máximo de cinco años, en suelo urbano, ya sea en edificaciones o en parcelas sin edificar sobre las que no exista solicitud de licencia de edificación o programa de actuación aprobado o en tramitación, y en suelo urbanizable sin programación aprobada.”
La recurrente sostenía que la parcela tenía asignados dos usos según el planeamiento —el industrial y el viario—, y que, siendo el uso pretendido incompatible con el viario, sí concurría el presupuesto de uso no previsto del artículo 235. La Sala desmonta esta tesis con la siguiente argumentación urbanística: la calificación de la parcela es exclusivamente industrial (ZU-6), y el eventual suelo viario no es parte de la parcela privada sino el resultado de la cesión obligatoria de terrenos para la ejecución de los viales que conferirían a la parcela la condición de solar:
“El vial proyectado en el planeamiento (…), de ejecutarse el planeamiento, sería el resultado y se formaría con la cesión obligatoria de terrenos para ejecutar los viales que otorgarían a la parcela la condición de solar. Es decir, ese suelo de uso viario quedaría fuera de la parcela privada, porque es con su cesión y la ejecución del vial con lo que se adquiriría la condición de solar. No puede ser de otro modo por cuanto no cabe una ordenación urbanística donde los viales públicos transcurran por dentro de parcelas de uso privado”.
Además, la Sala precisa que, incluso a los efectos prácticos, ni la nave preexistente desde 2003 ni el cobertizo-almacén proyectado ocuparían el terreno sobre el que el planeamiento ubica el futuro vial, lo que priva de toda consistencia fáctica al argumento de la incompatibilidad con el uso viario.
4.3. La dificultad técnica de ejecución del vial no ampara el régimen provisional
El argumento más sólido que invocaba la recurrente era de orden práctico: el vial previsto era técnica y económicamente inviable por razón del desnivel topográfico existente, circunstancia que el propio arquitecto municipal reconoció. Sin embargo, la Sala establece con nitidez que este hecho no tiene encaje en lo dispuesto en el artículo 235 del TRLOTUP:
“La razón en la que se funda el arquitecto municipal para entender admisible las licencias de uso u obras provisionales no es, como pretende la actora, que el uso no esté previsto en el plan, sino la dificultad técnica y altamente costosa de ejecutar ese vial. (…) Pero esa no es la finalidad de las licencias provisionales ni encuentra encaje en el artículo 235 del TRLOTUP, que solo las prevé para usos y obras no previstos en el plan, que como hemos visto no es el caso de autos porque tanto el uso como la obra pretendida están permitidas en el plan al venir referidos a un uso industrial.”
La solución que el propio arquitecto municipal identificó como adecuada en su declaración testifical —la modificación del plan para adaptar los viales a la topografía real del terreno— es precisamente la vía que el ordenamiento pone a disposición de quien se encuentra ante un planeamiento técnicamente irrealizable: la revisión o modificación del instrumento de planeamiento, no la instrumentalización del régimen de licencias provisionales como sustituto de esa revisión.
4.4. El carácter excepcional y restrictivo de las licencias provisionales
La Sala refuerza su decisión con la invocación de su propia doctrina anterior, subrayando la naturaleza excepcional de esta figura:
“Las licencias provisionales son excepcionales, deben interpretarse de manera restrictiva y además son incompatibles con una vocación de permanencia.”
Aplicada esta doctrina al caso, la Sala constata que una actividad de montaje y fabricación industrial en suelo calificado como industrial no tiene ninguna justificación como uso provisional, ni se ha acreditado en modo alguno su vocación temporal. La concurrencia de los requisitos del artículo 235.3 del TRLOTUP —entre ellos el compromiso de cese sin derecho a indemnización y la acreditación de que no se desincentivará el desarrollo del plan— no fue tampoco debidamente justificada por la actora, lo que constituía una carga procesal que le incumbía.
V. Conclusión
La STSJ CV 558/2026 contiene un pronunciamiento sobre los límites del régimen de concesión de licencias provisionales en el derecho urbanístico valenciano. De su doctrina pueden extraerse las siguientes conclusiones:
- El presupuesto habilitante del artículo 235.1 del TRLOTUP es de interpretación estrictamente literal y restrictiva: solo cabe acudir a las licencias de usos y obras provisionales cuando el uso o la obra pretendidos no estén previstos en el plan. Si el planeamiento vigente permite el uso solicitado —aunque la parcela no tenga la condición de solar—, el artículo 235 no resulta de aplicación, y el interesado debe seguir la vía ordinaria para la adquisición de la condición de solar.
- La inviabilidad técnica o el coste desproporcionado de ejecutar el viario proyectado no constituye título habilitante para el otorgamiento de licencias provisionales. Tampoco lo es la existencia de una situación fáctica consolidada (como una nave preexistente). El ordenamiento urbanístico pone a disposición del interesado y del propio Ayuntamiento la vía de la modificación puntual del planeamiento para adaptar las previsiones de viario a la realidad topográfica, siendo esa la solución estructuralmente correcta.
- Las licencias de uso y obra provisional son instrumentos de carácter excepcional, incompatibles con vocaciones de permanencia y sujetos a interpretación restrictiva. Su utilización como mecanismo para suplir la ausencia de condición de solar en supuestos en que el planeamiento sí permite el uso pretendido desvirtúa su naturaleza y finalidad, y expone al solicitante a la denegación tanto en sede administrativa como judicial.
- En el plano procesal, el artículo 56.1 de la LJCA permite a la Administración demandada esgrimir en sede jurisdiccional motivos de defensa adicionales a los expresamente recogidos en la resolución impugnada, sin que ello implique incongruencia de la sentencia que los acoja ni indefensión para la parte recurrente, siempre que no se altere la pretensión formulada.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
