Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 351/2026 (Sección Tercera), de 23 de marzo de 2026, sobre la interrupción de la prescripción en procedimientos de reintegro de subvenciones.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo objeto del presente análisis resuelve un recurso de casación de relevancia en el ámbito del reintegro de subvenciones, y más concretamente en torno a la configuración jurídica de la prescripción de la acción administrativa de reintegro y a los actos con virtualidad para interrumpir dicho plazo. La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo fija doctrina sobre la interpretación del artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS), determinando si, a efectos de la interrupción de la prescripción, resulta relevante el mayor o menor lapso temporal transcurrido entre la fecha en que el beneficiario presentó la justificación de la subvención y la fecha en que la Administración le requirió para la subsanación y complemento de dicha justificación.
El litigio se incardina en el marco del régimen de gestión y control de las subvenciones públicas, cuya regulación estatal se contiene en la citada Ley 38/2003 y su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. La controversia nuclear gravita entorno a si la acción de comprobación que la Administración concedente despliega sobre la justificación presentada por el beneficiario —y, en concreto, el requerimiento de subsanación de deficiencias advertidas en la cuenta justificativa— constituye un acto administrativo conducente a determinar la existencia de una causa de reintegro a efectos del artículo 39.3.a) LGS, y si tal calificación puede verse alterada o condicionada por el hecho de que dicho requerimiento se haya formulado con notable demora respecto del momento de presentación de la justificación.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La subvención concedida y su justificación por la beneficiaria.
La demandante fue beneficiaria de una subvención concedida al amparo de la Orden HAC/30/2014, de 18 de junio, para la financiación de una acción formativa denominada «conductor de vehículos clase C1-C», de 370 horas de duración y dirigida prioritariamente a trabajadores desempleados, por importe total de 39.682,50 euros. El pago se efectuó en dos pagos correspondientes, respectivamente, al 62% y al 38% del importe concedido: el primero, en concepto de anticipo, por importe de 24.603,15 euros, con fecha 16 de febrero de 2015; el segundo, por importe de 15.079,35 euros, con fecha 27 de abril de 2015. Con fecha 13 de octubre de 2015, la entidad beneficiaria presentó ante el Servicio Cántabro de Empleo la documentación justificativa de los gastos efectuados correspondientes a la liquidación final de la subvención concedida.
2.2. El requerimiento de subsanación de 25 de junio de 2018 y la respuesta de la beneficiaria.
Con fecha 25 de junio de 2018, el Servicio de Formación del Servicio Cántabro de Empleo requirió a la entidad beneficiaria para que subsanase las deficiencias apreciadas en la cuenta justificativa presentada y aportase diversa documentación adicional, en el marco de la fase de comprobación técnico-económica de la justificación. El requerimiento identificaba múltiples deficiencias en diferentes partidas de gasto, relativas a la retribución de los formadores, amortización, alquiler, arrendamiento financiero de equipos, plataformas, aulas y otros medios didácticos, bienes consumibles y seguro de accidentes de los alumnos. Tras solicitar la entidad subvencionada una ampliación de plazo con fecha 4 de julio de 2018, la contestación al requerimiento fue presentada en el Registro Delegado del Servicio Cántabro de Empleo el 19 de julio de 2018.
2.3. El inicio del procedimiento de revocación y la resolución de reintegro.
Con fecha 3 de octubre de 2019, los servicios técnicos del Servicio de Empleo emitieron informe técnico-económico apreciando incumplimiento de los requisitos previstos en las bases reguladoras. Mediante resolución de 10 de diciembre de 2019, notificada el 16 de diciembre siguiente, se incoó el procedimiento de revocación parcial y reintegro de la subvención. El procedimiento concluyó mediante acuerdo del Consejo de Gobierno de Cantabria de 4 de febrero de 2021, notificado el 1 de marzo de 2021, por el que se declaró la revocación parcial de la subvención y se ordenó el reintegro de la cantidad de 35.500,09 euros, más los intereses de demora generados desde la fecha en que se efectuaron los pagos, por incurrir en causas de incumplimiento de los artículos 38.1.b), c) y f) de la Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio, de Subvenciones.
III. Cuestión de debate
El auto de admisión de la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 19 de junio de 2024, identificó la siguiente cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
“Interpretar el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), a fin de determinar si, a efectos de la interrupción de la prescripción, cabe considerar el mayor o menor lapso temporal producido entre la fecha de presentación de la justificación en su día efectuada por el beneficiario de la subvención y la fecha de requerimiento de subsanación y complemento de la justificación presentada.”
Las normas identificadas por el auto como objeto de interpretación fueron los artículos 3.1.b), 14.1.b) y c), 30.1 y 2, 32.1 y 39.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras normas en función del debate finalmente planteado.
La controversia suscitaba, en el fondo, dos interrogantes jurídicos de calado sistemático. El primero consistía en determinar si, para que un requerimiento de subsanación de la justificación produzca el efecto interruptivo previsto en el artículo 39.3.a) LGS, resulta exigible, como requisito adicional no escrito, que dicho requerimiento se haya formulado en un plazo razonable o próximo a la presentación de la justificación por parte del beneficiario. El segundo interrogante, íntimamente vinculado al anterior, era el de si la calidad técnica o el contenido exhaustivo de un requerimiento de subsanación —esto es, el hecho de que sus deficiencias sean de tal entidad que evidencien ya por sí mismas la existencia de una causa de reintegro— puede privar a ese requerimiento de su naturaleza de acto interruptivo y reconducirlo a la categoría de diligencia argucia desarrollada por la jurisprudencia para combatir las actuaciones administrativas que buscan artificialmente prolongar los plazos de comprobación.
Ambas cuestiones adquirían especial relevancia práctica dado que el requerimiento de 25 de junio de 2018 fue formulado cuando ya habían transcurrido más de dos años y ocho meses desde la presentación de la justificación —octubre de 2015—, y su contenido era de tal amplitud y profundidad técnica que la propia Sala de instancia lo calificó como un «verdadero análisis y comprobación técnico-económica» que excedía de lo que pudiera constituir una subsanación ordinaria. El debate quedaba así planteado en los siguientes términos: ¿puede la Administración, dentro del plazo legal de cuatro años, requerir en cualquier momento la subsanación de deficiencias justificativas con pleno efecto interruptivo, aunque ese requerimiento sea técnicamente exhaustivo y se produzca avanzado el plazo de prescripción, o, por el contrario, existe un deber de diligencia que condiciona la validez interruptiva del acto en función del momento en que se efectúa?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento entorno a un examen sistemático del artículo 39.3.a) LGS, de la jurisprudencia previa de la propia Sala y de los argumentos ofrecidos por la sentencia de instancia para negar la virtualidad interruptiva del requerimiento administrativo. El resultado es la estimación del recurso de casación, la anulación de la sentencia del TSJ de Cantabria y la desestimación del recurso contencioso-administrativo de la beneficiaria.
4.1. Los dos únicos requisitos legales para la interrupción de la prescripción en materia de reintegro de subvenciones.
La Sala parte de la literalidad del artículo 39.3.a) LGS, a cuyo tenor el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años se interrumpe “por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro”. A partir de este precepto, el Tribunal enuncia con meridiana claridad que el legislador únicamente ha establecido dos requisitos para que opere la interrupción de la prescripción:
“A tenor de lo establecido en los preceptos citados, podemos afirmar que en estos supuestos el legislador solo considera necesario para la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de subvenciones dos requisitos: (i) que la actuación sea conocida formalmente por el beneficiario y (ii) que su finalidad sea determinar la existencia de una causa de reintegro.”
La relevancia de esta afirmación es estructural: la Sala descarta expresamente la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales añadan requisitos adicionales no previstos en la ley. Esta posición entronca con la doctrina ya expuesta en la STS núm. 1184/2023, de 27 de septiembre (casación 7256/2021), en la que la Sala había concluido que cualquier petición de documentación encaminada a verificar el cumplimiento de las condiciones de la subvención es eficaz para interrumpir la prescripción, y para iniciar un procedimiento de reintegro, siempre que tales requerimientos no constituyan actuaciones ficticias encaminadas exclusivamente a provocar artificialmente la prolongación de las actuaciones de comprobación.
4.2. La irrelevancia del lapso temporal transcurrido entre la justificación y el requerimiento.
La primera objeción que la Sala de instancia había opuesto a la eficacia interruptiva del requerimiento era de naturaleza cronológica: habían transcurrido más de dos años y ocho meses entre la presentación de la justificación (octubre de 2015) y el requerimiento de subsanación (junio de 2018), lo que —a juicio del TSJ— evidenciaba la existencia de una actuación dilatoria. El Tribunal Supremo rechaza categóricamente este razonamiento invocando la doctrina ya fijada en la STS núm. 1596/2025:
El artículo 39.3 a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ha de interpretarse en el sentido de que no puede supeditarse la eficacia de los actos que interrumpen la prescripción de la acción del derecho de la Administración para exigir o liquidar el reintegro de una subvención al cumplimiento de requisitos no previstos en la ley, por lo que la mayor o menor cercanía temporal entre la fecha de presentación de la justificación efectuada por el beneficiario —momento de inicio del cómputo del plazo de prescripción según el artículo 39.2.a) de la Ley General de Subvenciones— y la fecha en que la Administración le requiere para subsanar y complementar la justificación presentada carece de relevancia siempre que dicho requerimiento se produzca dentro del plazo de cuatro años.”
El argumento del Tribunal es de estricta legalidad positiva: el artículo 39.1 LGS establece un único plazo de prescripción de cuatro años; el artículo 39.3.a) LGS sujeta la interrupción de ese plazo a dos únicos requisitos —conocimiento formal y finalidad de determinar la existencia de una causa de reintegro—; y ningún otro precepto de la LGS introduce exigencia alguna relativa al momento en que la actuación administrativa deba producirse dentro del plazo prescriptorio. En consecuencia, “no cabe condicionar la eficacia interruptiva de los actos conducentes a la determinación de una causa de reintegro al cumplimiento de requisitos no previstos en la Ley, como su mayor o menor proximidad temporal al vencimiento del plazo de justificación”. La Administración puede actuar en cualquier momento del plazo de prescripción, y ese acto —si reúne los requisitos legales— tendrá plena virtualidad interruptiva.
4.3. El requerimiento de subsanación como acto conducente a determinar la existencia de una causa de reintegro: la relación funcional entre comprobación y reintegro.
La segunda objeción de la Sala de instancia era de índole material: el requerimiento de subsanación de 25 de junio de 2018 excedía de lo que pudiera constituir una subsanación ordinaria, constituyendo un verdadero análisis técnico-económico que ya revelaba por sí mismo la existencia de causas de reintegro, sin que pudiera considerarse, por tanto, un acto «conducente a determinar» la existencia de dichas causas, pues estas ya eran manifiestas. El Tribunal Supremo rechaza igualmente esta argumentación, apoyándose en la doctrina elaborada en la STS núm. 541/2023, de 3 de mayo (casación 6002/2021), en la que la Sala analizó con profundidad la relación funcional entre el procedimiento de comprobación y el procedimiento de reintegro:
“[N]o cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención […]. Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.”
La Sala subraya que el artículo 37.1.c) LGS incluye expresamente entre las causas de reintegro el «incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente», de modo que la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro. De ello deriva que el requerimiento de subsanación de la justificación no puede calificarse como ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro:
“Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiario de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro. […] En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c) de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.”
4.4. La improcedencia de la calificación como «diligencia argucia» cuando el requerimiento tiene un contenido y finalidad subsanatoria verificables.
La Sala de instancia había recurrido a la categoría de «diligencia argucia», acuñada en el ámbito tributario para privar de efecto interruptivo a aquellas actuaciones administrativas cuya única finalidad real es evitar la prescripción, sin propósito auténtico de impulsar el procedimiento o determinar la deuda. El Tribunal Supremo aborda este punto con notable precisión. No descarta la categoría de la «diligencia argucia» en el ámbito de las subvenciones —de hecho, la STS núm. 1184/2023 ya la había reconocido implícitamente—, pero considera que su aplicación al caso concreto carece de respaldo fáctico:
“La Sala de instancia no recoge en su sentencia ningún dato que sirva de respaldo a la afirmación de que aquel requerimiento no tenía como finalidad la de determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro; como tampoco justifica su apreciación de que, en realidad, la causa de reintegro ya se había puesto de manifiesto con el propio requerimiento. Lo que consta es que el requerimiento se hizo para que la beneficiaria subsanase las deficiencias apreciadas en la cuenta justificativa presentada y aportase diversa documentación; sin que haya base alguna para sostener que las deficiencias señaladas no fuesen subsanables o que el requerimiento formulado fuese una diligencia argucia, sin otra finalidad que la de interrumpir la prescripción.”
La Sala señala que la mera profundidad técnica del requerimiento de subsanación, o el hecho de que sus deficiencias tengan entidad suficiente para constituir causa de reintegro, no convierte ese requerimiento en una actuación ficticia. Por el contrario, el requerimiento se enmarca en el ejercicio de la función de comprobación que la ley atribuye al órgano concedente —artículo 32.1 LGS— y responde a un contenido subsanable, por cuanto la propia ley prevé que la justificación extemporánea puede enervar la causa de revocación si tiene lugar antes de la notificación de la resolución de revocación. El dato determinante es la constatación objetiva de que el requerimiento identifica deficiencias subsanables y requiere su corrección; la apreciación de que, pese a ello, la Administración ya conocía la causa de reintegro y formuló el requerimiento únicamente para interrumpir la prescripción es una inferencia que, a juicio del Tribunal Supremo, no tiene sustento en los elementos obrantes en el expediente.
V. Conclusión
La STS núm. 351/2026, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, contiene una contribución jurisprudencial de primer orden en la delimitación del régimen de prescripción de la acción de reintegro de subvenciones, cuya proyección práctica sobre la gestión de subvenciones públicas resulta inmediata y de gran alcance.
Desde una perspectiva estrictamente normativa, la sentencia consolida una interpretación restrictiva del artículo 39.3.a) LGS que opera exclusivamente sobre los dos requisitos literales del precepto —conocimiento formal del beneficiario y finalidad de determinar la existencia de una causa de reintegro—, excluyendo la incorporación de exigencias adicionales tales como la proximidad temporal del requerimiento a la presentación de la justificación o la limitación de los efectos interruptivos a los requerimientos de escasa entidad técnica. La Sala no hace sino aplicar el principio de legalidad estricta en materia de prescripción: si la ley no ha previsto un requisito, el intérprete no puede introducirlo.
Desde la perspectiva de la relación entre comprobación y reintegro, la sentencia reafirma la doctrina de la conexión funcional entre ambas fases del ciclo de gestión de la subvención pública, que ya había sido articulada en la STS núm. 541/2023. La Administración tiene no solo la facultad sino la obligación legal de comprobar la adecuada justificación de la subvención; y cuando en el ejercicio de esa función detecta deficiencias subsanables, el requerimiento que emite para su corrección se inserta naturalmente en la cadena causal que puede conducir al reintegro, por cuanto la justificación insuficiente es causa legalmente tipificada de revocación y reintegro. Pretender desligar funcionalmente el requerimiento de subsanación de la finalidad de determinar la existencia de una causa de reintegro equivale a ignorar la sistemática de la propia LGS.
Desde la perspectiva de la seguridad jurídica de los actores implicados en la gestión de subvenciones —beneficiarios, órganos concedentes y entidades colaboradoras—, la sentencia aporta una regla clara y objetivamente verificable: el único límite temporal que la ley impone a la Administración para ejercer la acción de reintegro es el plazo de cuatro años del artículo 39.1 LGS. Dentro de ese plazo, cualquier actuación que cumpla los requisitos del artículo 39.3.a) interrumpe la prescripción, sin que el momento concreto en que se realice dentro del cuadrienio pueda condicionar su eficacia. Esta claridad normativa, sin embargo, no debe interpretarse como una patente de corso para la pasividad administrativa: la Sala mantiene la doctrina de las «diligencias argucia», advirtiendo que las actuaciones ficticias carentes de propósito real de comprobación no producen el efecto interruptivo. La diferencia entre una actuación de comprobación legítima —aunque tardía— y una diligencia de argucia reside en la existencia de un contenido material verificable y de una finalidad subsanatoria real, cuya apreciación exige un sustento fáctico que no puede presumirse.
