En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Segunda, núm. 4780/2025, de 22 de diciembre de 2025, recaída en el recurso de apelación núm. 1644/2024, que desestimó la impugnación de la resolución municipal que dejó sin efecto una comunicación previa para el ejercicio de actividad comercial por incompatibilidad con el planeamiento urbanístico aplicable.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia aborda una cuestión central del régimen jurídico de las comunicaciones previas y declaraciones responsables en materia de actividades: la determinación del plazo durante el cual la Administración puede ejercer sus potestades de comprobación y control sobre la comunicación presentada por el interesado, y la consecuencia jurídica que debe anudarse cuando se constata que la actividad comunicada resulta incompatible con el planeamiento urbanístico vigente.
El debate se incardina en un ámbito de enorme relevancia práctica, toda vez que el legislador estatal, al transponer la Directiva de Servicios, optó por un régimen de liberalización de acceso a actividades en virtud del cual el particular puede iniciar su actividad con la presentación de una comunicación previa o declaración responsable, sin esperar resolución administrativa alguna. Esta simplificación procedimental plantea con especial intensidad la pregunta sobre si la Administración tiene un plazo preclusivo para controlar la regularidad de lo comunicado o si, por el contrario, puede hacerlo en cualquier momento mientras dure el ejercicio de la actividad.
II. Hechos fácticos relevantes
El 25 de febrero de 2016, el ahora demandante presentó comunicación previa ante el Ayuntamiento de Barcelona para el ejercicio de la actividad comercial. Este local se encontraba ubicado en la zona específica ZE-10, calificada como zona portuaria y sometida a los Planes Especiales del Port Vell.
Con anterioridad a la presentación de la comunicación previa, concretamente el 23 de septiembre de 2015, el Distrito de Ciutat Vella había respondido a la solicitud de informe urbanístico previo formulada por el interesado indicando que la actividad propuesta «se encuentra emplazada en la zona específica ZE-10 (Zona portuaria)» y que, de conformidad con el Plan Especial de Establecimientos de Concurrencia Pública, Hotelera y otras actividades del Distrito de Ciutat Vella, no se establecían condiciones de emplazamiento para esa zona específica, por estar supeditada a los Planes Especiales del Port Vell, razón por la cual no se requería informe urbanístico previo. El informe añadía expresamente que los datos facilitados tenían carácter meramente informativo, no generaban derechos de ningún tipo y podían ser objeto de revisión de oficio por parte de la Administración.
El 25 de septiembre de 2019 —más de tres años después de la presentación de la comunicación previa—, el gerente del Distrito de Ciutat Vella dictó resolución dejando sin efecto la referida comunicación, al constatar que el uso comercial de tienda no se encontraba entre los usos permitidos por el Plan Especial del Port Vell en la zona portuaria, donde únicamente se admitían los usos industrial, pesquero, portuario y recreativo, con limitaciones adicionales de suelo ocupable y techo máximo.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea, en esencia, tres cuestiones jurídicas diferenciadas que el Tribunal resuelve de forma ordenada y autónoma.
La primera y principal cuestión consiste en determinar si la Administración municipal disponía únicamente de un plazo de tres meses para revisar la conformidad a derecho de la comunicación previa presentada el 25 de febrero de 2016, de suerte que, habiendo dictado la resolución extintiva el 25 de septiembre de 2019, habría incurrido en caducidad de la potestad de comprobación, lo que debería determinar la anulación de dicha resolución. La parte apelante argumenta que la comunicación previa, una vez transcurrido ese plazo sin que la Administración hubiera formulado observación alguna, habría adquirido una suerte de firmeza que vetaría una revisión tardía sin acudir al procedimiento de revisión de oficio.
La segunda cuestión atañe al valor jurídico del informe urbanístico previo emitido por el Distrito de Ciutat Vella en septiembre de 2015. El recurrente sostiene que dicho informe debía ser considerado favorable al emplazamiento de la actividad en la zona portuaria, de modo que la Administración habría generado en su favor una confianza legítima que impediría dejar sin efecto la comunicación años después.
La tercera cuestión versa sobre la admisibilidad procesal de la pretensión de responsabilidad patrimonial formulada de forma autónoma en la demanda, desvinculada de la suerte de la pretensión anulatoria principal, de conformidad con el artículo 31.2 de la Ley 29/1998.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña desestima el recurso de apelación confirmando íntegramente la sentencia de instancia. Los fundamentos del fallo se articulan en tres planos analíticos distintos.
4.1. La imprescriptibilidad de la potestad de comprobación sobre comunicaciones previas: la doctrina del Tribunal Supremo consolidada
La Sala asume y aplica directamente el criterio doctrinal fijado por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Quinta, en sentencia de 8 de marzo de 2023, recurso de casación núm. 8658/2021. Dicha sentencia estableció con carácter de doctrina legal que las potestades de comprobación sobre comunicaciones previas y declaraciones responsables no están sujetas a plazo preclusivo alguno, sino que pueden ejercerse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a la que se refieran:
“Hemos de concluir de lo expuesto que las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos del ciudadano.”
El Tribunal Supremo fundamentó este criterio en tres argumentos que la Sala del TSJ de Cataluña hace suyos de forma expresa. En primer lugar, en ausencia de acto administrativo previo —pues la comunicación previa no genera acto de la Administración, ni siquiera presunto—, no cabe hablar de firmeza ni de la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio, mecanismo que sólo resulta aplicable cuando existe un acto declarativo de derechos. La Sala lo expresa en los siguientes términos.
“Este Tribunal no puede compartir dicha interpretación. En primer lugar, porque desde el punto de vista estrictamente jurídico-administrativo, es evidente que, si no existe acto alguno de la Administración, tan siquiera un pretendido acto presunto, es indudable que no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio. Cuando existe un acto concediendo la licencia o la autorización, si dicho acto está viciado puede acudirse al procedimiento de revisión de oficio, en su caso. Pero ese esquema no puede aplicarse al régimen de la declaración responsable porque no haya acto.”
En segundo lugar, las potestades de control e inspección de la actividad económica han de poder ejercerse mientras dure el ejercicio de la misma, sin que quepa imponer al control preventivo un plazo que el legislador no establece cuando regula las comunicaciones previas. La naturaleza de gestión compartida que caracteriza estos instrumentos —en los que el ciudadano asume la responsabilidad de verificar el cumplimiento de las condiciones habilitantes— no reduce, sino que refuerza, la potestad de comprobación administrativa permanente:
“En segundo lugar, porque es indudable que las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, de donde cabría concluir que, si en esa exigua regulación de estos actos de comunicación anticipada se hace referencia conjunta también a las potestades de comprobación, no hay razón alguna para, en una mera interpretación literal del artículo 69 haya de someterse la misma a un plazo que nunca impone el Legislador.”
En tercer lugar, el sistema de declaración anticipada se sustenta en la buena fe del ciudadano respecto del cumplimiento de las condiciones normativas. Es precisamente por ese actuar responsable por lo que la Administración queda habilitada para comprobar en cualquier momento la veracidad de las manifestaciones efectuadas:
“Pero precisamente por ese actuar responsable, es por lo que la Administración, a la que el Legislador impone aceptar la eficacia de la simple manifestación del ciudadano, esté habilitada para que, en cualquier momento pueda comprobar la veracidad de tales manifestaciones. Es más, de esa comprobación se generarán los efectos que fuesen procedentes en cuanto a la certeza o no de lo declarado.”
La aplicación de esta doctrina al caso concreto determina que el transcurso de más de tres años entre la presentación de la comunicación previa —febrero de 2016— y la resolución extintiva —septiembre de 2019— no constituye óbice jurídico alguno para el ejercicio de la potestad de comprobación municipal.
4.2. El valor jurídico del informe urbanístico previo: carácter meramente informativo y ausencia de conformidad al planeamiento
La Sala rechaza igualmente el segundo motivo del recurso, relativo al pretendido carácter favorable del informe urbanístico previo emitido por el Distrito de Ciutat Vella en septiembre de 2015. El Tribunal precisa con rigor técnico la distinción entre el certificado de régimen urbanístico del artículo 105 del Decreto Legislativo 1/2010 y el informe urbanístico previo al que se refiere el artículo 39.1 de la Ley 20/2009, de prevención y control ambiental de actividades, señalando que lo solicitado y obtenido fue esto último, con carácter meramente informativo y sin generar derechos de ningún tipo, como el propio informe hacía constar expresamente en su pie.
Más allá de la calificación formal del documento, el Tribunal subraya que el informe no puede calificarse de favorable porque, en ningún momento, hace constar que el uso de tienda esté permitido en la zona portuaria. Al contrario, el informe simplemente indicó que la actividad se encontraba en la zona específica ZE-10, sometida al Plan Especial del Port Vell, sin pronunciarse sobre los usos permitidos por dicho plan. El solicitante pudo y debió solicitar nueva información o el correspondiente certificado de régimen urbanístico sobre los usos admitidos por ese plan especial, y no lo hizo.
El defecto del informe consistió en omitir los usos permitidos por el Plan Especial del Port Vell para el ámbito de aplicación al que el local estaba sujeto. Sin embargo, sí informó de la existencia de dicho Plan Especial, proporcionando al solicitante el elemento necesario para recabar la información complementaria que correspondía. En cualquier caso, todos los informes técnicos ulteriores coincidieron en señalar que en esa zona portuaria únicamente se permiten los usos industrial, pesquero, portuario y recreativo, quedando expresamente excluido el uso comercial de tienda.
La consecuencia jurídica de la incompatibilidad con el planeamiento es determinante: de conformidad con el artículo 7.5.b) de la Ley 16/2015, de simplificación de la actividad administrativa, la resolución del procedimiento de enmienda o subsanación de la comunicación debe determinar el cese de la actividad cuando esta no sea legalizable. En el presente caso, la incompatibilidad con el planeamiento no fue subsanada ni subsanable, lo que imponía inexorablemente la extinción de la eficacia de la comunicación previa.
4.3. La improcedencia de la pretensión de responsabilidad patrimonial autónoma: límites del artículo 31.2 LJCA
La Sala confirma asimismo la desestimación de la pretensión indemnizatoria formulada por el recurrente, con apoyo en la doctrina consolidada del Tribunal Supremo sobre los límites del artículo 31.2 de la Ley 29/1998. La Sala recuerda que la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento de ésta —incluida la indemnización— tiene carácter accesorio y subordinado respecto de la pretensión principal de anulación del acto impugnado:
“En efecto, el art. 31.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 no habilita la articulación procesal de pretensiones indemnizatorias no ligadas a la anulación del acto administrativo impugnado, y planteadas, por ende, de forma independiente de la anulatoria esgrimida con carácter principal en la misma demanda. Al contrario, la pretensión indemnizatoria que ese precepto contempla es la de carácter accesorio, que se anuda a la principal y para el caso de que esta sea estimada.”
En consecuencia, habiendo sido desestimada la pretensión anulatoria principal, la pretensión indemnizatoria accesoria debe correr la misma suerte. Y si lo que se pretendía era formular una reclamación de responsabilidad patrimonial desvinculada del juicio sobre la legalidad del acto impugnado, tampoco podría prosperar, por no haber sido previamente planteada ante la Administración en el ejercicio de la acción específica de responsabilidad patrimonial, lo que impide su análisis en sede jurisdiccional.
V. Conclusión
La Sentencia del TSJ de Cataluña aporta una doctrina de utilidad práctica en tres planos que conviene sintetizar.
En primer lugar, consolida la imprescriptibilidad de la potestad de comprobación administrativa sobre comunicaciones previas y declaraciones responsables. Aplicando la doctrina del Tribunal Supremo sentada en marzo de 2023, la Sala confirma que el artículo 69 de la Ley 39/2015 no fija ningún plazo preclusivo para el ejercicio de dicha potestad, que puede ejercerse mientras dure la actividad comunicada. Esta conclusión tiene consecuencias muy relevantes para los operadores económicos que han iniciado o mantienen actividades al amparo de comunicaciones previas: no pueden invocar la firmeza de la comunicación ni la caducidad de la potestad inspectora para blindarse frente a revisiones tardías, pues el sistema descansa precisamente en la buena fe y en la responsabilidad declarativa del comunicante.
En segundo lugar, la sentencia aclara el valor jurídico del informe urbanístico previo en el sistema catalán de intervención ambiental. Dicho informe tiene naturaleza meramente informativa y no genera derechos ni puede equipararse a la certificación de régimen urbanístico. La obtención de un informe que guarda silencio sobre los usos permitidos no puede interpretarse como habilitación implícita para el ejercicio de actividades no contempladas en el planeamiento aplicable. El operador que pretende iniciar una actividad en una zona sujeta a un plan especial tiene la carga de verificar positivamente la compatibilidad de su uso con ese plan.
En tercer lugar, la resolución reafirma el carácter accesorio y dependiente de la pretensión indemnizatoria en el contencioso-administrativo: desestimada la pretensión principal anulatoria, decae necesariamente la indemnizatoria vinculada a ella; y la pretensión de responsabilidad patrimonial autónoma no puede ejercitarse por primera vez en vía judicial sin previa reclamación administrativa específica.
