En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 199/2026, de fecha 31 de marzo de 2026, dictada en el recurso de apelación RAP 342/2025, en relación con la aplicación de la figura jurídica de la revisión de precios en los contratos de gestión de servicios públicos de transporte colectivo urbano.
I. Materia objeto del pleito
La controversia que da lugar a la presente sentencia gravita en el ámbito de los contratos públicos y, en particular, en la revisión de precios de los contratos de gestión de servicios públicos de transporte colectivo urbano. El litigio plantea tres grandes cuestiones jurídicas de relevancia práctica: la naturaleza jurídica —potestativa o imperativa— de la revisión de precios establecida en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP); la procedencia del recurso contencioso-administrativo por inactividad de la Administración previsto en el artículo 29.1 LJCA como cauce procesal idóneo para exigir el pago de las revisiones devengadas; y la posible prescripción de las acciones de cobro ejercitadas con notable dilación respecto del momento en que los créditos reclamados resultaban exigibles.
Desde el plano procesal, la sentencia resuelve el recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento. La sentencia de instancia había estimado parcialmente la demanda de la mercantil contratista del servicio de transporte colectivo urbano, reconociendo el derecho al cobro de las facturas de revisión de precios emitidas durante las anualidades 2005, 2006 y 2007, junto con los correspondientes intereses de demora y costes de cobro. El TSJ, sin embargo, revoca íntegramente dicho pronunciamiento al apreciar, por un lado, la inadecuación del cauce procesal de inactividad y, por otro, la prescripción de las acciones ejercitadas.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El contrato de gestión del servicio de transporte colectivo urbano de Torrent
El 17 de septiembre de 2001 se formalizó el contrato de gestión del servicio de transporte colectivo urbano de viajeros entre el Ayuntamiento y la mercantil demandante. El régimen de revisión de precios aplicable al contrato quedó establecido en el artículo 25 del PCAP en los siguientes términos:
“La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, por lo que el contratista no tendrá derecho a indemnización por causa de averías, pérdidas o perjuicios ocasionados en la explotación del servicio ni podrá solicitar la alteración del precio los dos primeros años de vigencia del contrato. No obstante, a partir del tercer año de vigencia del contrato, a instancia del contratista, podrá revisarse el precio inicialmente pactado en base la tasa interanual del Índice de Precios de Consumo de la provincia de Valencia correspondiente al Grupo 26: Transportes y Comunicaciones; Subgrupo 1 Rúbrica: 26S3 Servicios de Transporte; Clase-Subclase: 26S30 Transporte Local, Urbano y Suburbano; Base: 1992, que elabora el Instituto Nacional de Estadística para el periodo anual inmediatamente anterior.”
2.2. Las sucesivas solicitudes de revisión y las facturas impagadas
Tras la aprobación del primer expediente de revisión por Acuerdo Plenario de 5 de abril de 2004 —con efectos desde el 1 de enero de 2004, fijando el precio del contrato en 1.063.034,09 euros—, la mercantil contratista inició una serie de solicitudes de revisión para las anualidades sucesivas:
— En fecha 1 de marzo de 2005, instó revisión con un porcentaje de incremento del 5,6 % conforme a certificación del INE, con una diferencia de precio respecto a la anualidad anterior de 59.529,34 euros. Se emitió la factura núm. 1 de 31 de enero de 2007.
— En fecha 9 de marzo de 2007, solicitó nueva revisión con un porcentaje de incremento del 6,5 % según certificación del INE, con una diferencia de precio para el ejercicio 2006 de 72.65,64 euros, emitiéndose la factura núm. 2 de 31 de enero de 2007.
— En fecha 8 de febrero de 2008, instó revisión del precio con un porcentaje de incremento del 5,4 %, según certificación del INE, y una diferencia de precio de 64.558,62 euros, emitiéndose la factura núm. 14 de 30 de diciembre de 2008.
Ninguna de las tres facturas fue abonada por el Ayuntamiento. Las razones de su impago quedaron reflejadas en el informe emitido en noviembre de 2013 por el Teniente Alcalde delegado del Área de Gobierno, quien reconoció que las facturas habían sido conformadas y presentadas al área económica municipal sin que llegaran a ser abonadas, atribuyendo este hecho, probablemente, a su extravío. El mismo informe, reiterado en julio de 2016, reconocía expresamente la procedencia de su reconocimiento y abono, por corresponder a conceptos devengados en la ejecución del contrato.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento plantea tres cuestiones que la Sala examina de forma sistemática y que permiten perfilar con nitidez los problemas jurídicos en juego.
En primer lugar, la posible incongruencia omisiva y falta de motivación de la sentencia de instancia, en la medida en que el Ayuntamiento sostenía que el Juzgado no había dado respuesta a su alegación central: la inexistencia de inactividad administrativa derivada de la ausencia de una obligación reconocida y exigible de pago.
En segundo lugar, y con mayor trascendencia jurídica, la cuestión de si la revisión de precios prevista en la cláusula 25 del PCAP constituye una obligación de contenido determinado y prestación concreta susceptible de ser exigida por la vía del recurso por inactividad del artículo 29.1 LJCA, o si, por el contrario, se trata de una facultad potestativa de la Administración que excluye dicho cauce procesal.
En tercer lugar, la prescripción de las acciones de reclamación del crédito derivado de las facturas emitidas en 2007 y 2008. Esta cuestión, que el Tribunal resuelve como argumento adicional reforzador de su decisión, cobra especial relevancia por cuanto permite delimitar el plazo aplicable al régimen de prescripción de los créditos contractuales frente a la Administración bajo el TRLCAP de 2000 —normativa aplicable al contrato suscrito en 2001— y examinar la eficacia de los sucesivos actos interruptivos realizados por la mercantil. La Sala aprecia que entre la última solicitud acreditada en febrero de 2008 y la siguiente reclamación documentada en mayo de 2012 transcurrió íntegramente el plazo legal de prescripción de cuatro años.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. Rechazo de la incongruencia omisiva: la sentencia de instancia motivó expresamente su decisión
La Sala aborda, en primer término, el vicio procesal de incongruencia omisiva alegado por el Ayuntamiento, cuya estimación habría determinado la anulación de la sentencia de instancia por razones formales. El Tribunal parte de la doctrina jurisprudencial consolidada sobre el alcance del vicio de incongruencia, sintetizada con apoyo en la STS de 3 de abril de 2018 (RC 3503/2015):
“Existe incongruencia cuando se produce una inadecuación entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y el petitum o los términos en que las partes plantearon sus pretensiones. Al conceder más, menos o cosa distinta de lo pedido, el órgano judicial incurre en las formas de incongruencia conocidas como ultra petita, infra petita o extra petita partium […]. Como reitera la jurisprudencia de esta Sala, una sentencia es incongruente cuando omite resolver sobre alguna de las pretensiones y de las cuestiones planteadas en la demanda (incongruencia omisiva, infra petita o ex silentio, por defecto); cuando resuelve ultra petita partium, más allá de las peticiones de las partes sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva o por exceso); y cuando se pronuncia extra petita partium, fuera de esas pretensiones sobre cuestiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta o por desviación).”
Partiendo de dicha doctrina, la Sala rechaza la incongruencia denunciada al constatar que la sentencia impugnada razonó y motivó expresamente la estimación del recurso, fundamentándose en la cláusula 25 del PCAP y en el informe municipal de 2013 que reconocía la procedencia del pago. El Tribunal distingue con precisión entre la omisión de respuesta a las pretensiones —que sí generaría el vicio denunciado— y la discrepancia con la valoración realizada por el órgano de instancia, que pertenece al ámbito del error en el juicio y no a la congruencia del fallo.
4.2. La naturaleza potestativa de la revisión de precios: inadecuación del recurso por inactividad
El argumento nuclear de la sentencia es la inadecuación del cauce procesal del artículo 29.1 LJCA para exigir el pago de revisiones de precios cuya aprobación constituye una facultad potestativa de la Administración contratante. La Sala construye este razonamiento a partir de dos elementos: el tenor literal de la cláusula 25 del PCAP y la doctrina jurisprudencial sobre los presupuestos del recurso por inactividad.
En cuanto al primer elemento, el Tribunal subraya que la cláusula 25 del PCAP utiliza el verbo «podrá», de modo que la revisión opera «a instancia del contratista» pero queda sujeta a la potestad discrecional del órgano de contratación. Esta dicción contrasta con la obligatoriedad que exigiría la aplicabilidad del artículo 29.1 LJCA: «la revisión no es imperativa sino potestativa».
En cuanto al segundo elemento, la Sala acude a la doctrina del Tribunal Supremo sobre el ámbito de aplicación del artículo 29.1 LJCA, sintetizada en la STS de 18 de noviembre de 2008 (rec. 1920/2006):
“Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo […]. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.”
La STS de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004) precisó los requisitos positivos del cauce de inactividad y sus límites:
“A tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración.”
Aplicando dicha doctrina al caso concreto, la Sala concluye que la cláusula 25 del PCAP no impone una obligación de revisión de contenido prestacional determinado, sino que configura una facultad potestativa del órgano de contratación susceptible de ejercicio «a instancia del contratista». En consecuencia, la prestación no «resulta de forma clara y específica, en favor de una persona determinada, sin dudas y sin necesidad de ulterior especificación», que es la condición exigida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo para que proceda el recurso por inactividad. La vía adecuada para impugnar la inactividad de la Administración ante las solicitudes de revisión formuladas era el recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación presunta por silencio administrativo negativo, y no el recurso por inactividad del artículo 29.1 LJCA.
4.3. La prescripción: dies a quo, plazo aplicable e interrupción
La Sala añade, a mayor abundamiento, un segundo argumento de carácter extintivo: la prescripción de las acciones de cobro ejercitadas. El Tribunal constata que el contrato fue suscrito en el año 2001, siendo por tanto aplicable el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 (TRLCAP), y no el artículo 198 LCSP que la sentencia de instancia había aplicado. Esta corrección normativa tiene consecuencias directas sobre el régimen de intereses aplicable: no procede acudir a la Ley 3/2004 de lucha contra la morosidad —que establece el interés de demora— sino al interés legal, conforme al régimen del TRLCAP.
En cuanto a la prescripción propiamente dicha, la Sala reconstruye la secuencia temporal de los actos relevantes: la última de las solicitudes de revisión acreditadas en el expediente data de 8 de febrero de 2008, y la siguiente actuación documentada de la contratista reclamando el pago es la solicitud de 21 de mayo de 2012. La Sala efectúa el cómputo con precisión:
“De febrero 2008 a 21 de mayo 2012 transcurre el plazo legal de prescripción de cuatro años.”
La conclusión es nítida: entre ambos hitos temporales transcurrieron más de cuatro años sin que existiera acto interruptivo de la prescripción, por lo que el crédito reclamado estaba prescrito en el momento en que se interpusieron las reclamaciones posteriores y, finalmente, la demanda judicial. Los informes del jefe de servicio de movilidad de noviembre de 2013 y julio de 2016 —que reconocían la procedencia del pago— así como las reclamaciones de diciembre de 2019, marzo de 2021, septiembre de 2021 y julio de 2023 resultan, a estos efectos, irrelevantes, por haberse producido cuando la acción ya había prescrito.
V. Conclusión
La STSJ CV 199/2026 contiene un pronunciamiento de interés en el ámbito de la contratación pública y de la que se extraen las siguientes conclusiones:
i. El recurso contencioso-administrativo por inactividad del artículo 29.1 LJCA no es un cauce procesal idóneo para exigir el pago de revisiones de precios cuando la cláusula contractual que las regula atribuye al órgano de contratación una facultad potestativa y no una obligación de contenido determinado. La revisión de precios que, conforme al PCAP, opera «a instancia del contratista» pero queda sujeta a la potestad del órgano de contratación, no genera una prestación concreta y exigible en favor de persona determinada de la que pueda predicarse la «inactividad» de la Administración en los términos del artículo 29.1 LJCA. En tales supuestos, el contratista debe acudir al recurso frente al silencio administrativo negativo respecto de las solicitudes de revisión formuladas, cauce sujeto a un régimen de plazos de interposición propio y diferenciado.
ii. La normativa contractual aplicable a los contratos suscritos bajo la vigencia del TRLCAP de 2000 no es la LCSP de 2017 ni, por extensión, el régimen de la Ley 3/2004 de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. El error en la identificación de la norma temporal aplicable tiene consecuencias prácticas relevantes sobre el tipo de interés exigible, que bajo el TRLCAP es el interés legal —y no el interés de demora de la Ley 3/2004— así como sobre el plazo de prescripción aplicable.
iii. La prescripción de las acciones de cobro frente a la Administración opera de forma inexorable cuando entre el devengo del crédito y el siguiente acto interruptivo transcurre el plazo legal de cuatro años. Los reconocimientos internos de deuda efectuados por técnicos y autoridades municipales, aunque tienen valor probatorio sobre la existencia del crédito, no interrumpen la prescripción si no se materializan en actos formales que produzcan el efecto interruptivo previsto en el ordenamiento. Esta doctrina obliga al contratista a mantener una actitud diligente en la reclamación periódica de los créditos devengados, sin confiar en el reconocimiento informal de la deuda como sustituto de la interrupción formal de la prescripción.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
