En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 200/2026, de 31 de marzo de 2026, dictada en el rollo de apelación núm. 382/2025, en materia de aportaciones económicas a entidades metropolitanas.
I. Materia objeto del pleito
La controversia analizada en la presente sentencia se enmarca en el ámbito de la financiación de las entidades metropolitanas, y más concretamente en el régimen de las aportaciones económicas que los municipios integrados en el Área Metropolitana de Valencia están obligados a efectuar a favor de la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos (EMTRE), conforme a lo establecido en los artículos 85 y 86 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunidad Valenciana (LRLCV).
La cuestión litigiosa se centra, en esencia, en determinar la naturaleza jurídica de la Resolución de la Presidencia de la EMTRE que formaliza el requerimiento de pago de la aportación económica individualizada a cada municipio: si dicha resolución constituye un acto administrativo autónomo e impugnable, o si, por el contrario, se trata de un mero acto de ejecución que reproduce y aplica un acuerdo previo firme y consentido de la Asamblea de la Entidad.
En íntima conexión con lo anterior, la sentencia aborda también la posibilidad de articular, frente a la resolución de requerimiento de pago, una impugnación indirecta del acuerdo asambleario en que aquella se basa, y la distinción —de notable relevancia práctica en materia de contratación y organización administrativa— entre disposición de carácter general y acto administrativo de alcance general, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El Acuerdo de la Asamblea de la EMTRE de 16 de noviembre de 2023
En Sesión Ordinaria celebrada el 16 de noviembre de 2023, la Asamblea de la EMTRE aprobó, por mayoría de 112 votos ponderados a favor y 64 en contra, el «Establecimiento de aportaciones económicas a efectuar por el conjunto de los municipios que integran la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos, para la financiación de parte del Presupuesto de la Entidad, cuantificadas para el ejercicio 2024 en un importe total de 12.110.500,00 €», de conformidad con el artículo 85.4 de la LRLCV.
El reparto entre los municipios se articuló conforme a tres criterios ponderados: beneficio directo o indirecto del servicio (92%), participación en los tributos del Estado (4%) y votos ponderados en la Asamblea (4%). Con arreglo a dicha metodología, el punto quinto del Acuerdo fijó la aportación individualizada de cada municipio para 2024. En el caso del Ayuntamiento demandante, la cuota resultante ascendió a 651.115,73 €.
El Acuerdo fue notificado al Ayuntamiento de Paterna el 20 de noviembre de 2023, sin que este lo impugnara en tiempo y forma, quedando por tanto firme y consentido en vía administrativa.
2.2. La comunicación previa y la Resolución 212/2024
El 14 de febrero de 2024, la EMTRE comunicó a los municipios integrados que, en ejecución del Acuerdo asambleario, se procedería a notificar en la primera quincena de abril la resolución de requerimiento de pago con el importe individualizado.
El 12 de abril de 2024, la Presidencia de la EMTRE dictó la Resolución n.º 212/2024, mediante la cual se requirió de pago a los Ayuntamientos y Mancomunidades integrantes del Área Metropolitana, fijando el importe individualizado de la aportación económica 2024. Para la demandante, el importe requerido coincidía exactamente con el aprobado en el punto quinto del Acuerdo de noviembre de 2023: 651.115,73 €. Dicha resolución traía su fundamento jurídico en la Base 55.ª de las de Ejecución del Presupuesto de la EMTRE para 2024, que impone el dictado en vía de gestión de una resolución presidencial indicativa del importe individualizado y los plazos de ingreso, una vez fijadas las aportaciones por la Asamblea.
2.3. La impugnación en instancia y la sentencia de inadmisión
El Ayuntamiento afectado interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Valencia (Procedimiento Ordinario 249/2024), impugnando la Resolución 212/2024. El Juzgado dictó sentencia de inadmisión el 4 de septiembre de 2025, al considerar que la resolución impugnada era reproducción y confirmación del Acuerdo de la Asamblea de noviembre de 2023, acto que había ganado firmeza al no ser recurrido en su momento.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación suscita dos cuestiones jurídicas de relieve que la Sección Quinta del TSJ CV resuelve de forma articulada:
Primera cuestión: Si la Resolución 212/2024 de la Presidencia de la EMTRE constituye un acto administrativo autónomo e impugnable de forma independiente, o si, como sostiene la EMTRE y confirmó el Juzgado, se trata de un acto de ejecución confirmatorio de un acuerdo previo firme y consentido, incurso en la causa de inadmisibilidad del artículo 28 de la LJCA.
Segunda cuestión: Si el Acuerdo de la Asamblea de la EMTRE de 16 de noviembre de 2023 —no impugnado en su momento— puede ser objeto de impugnación indirecta al amparo de lo previsto para las disposiciones de carácter general, o si, por el contrario, su naturaleza jurídica como acto administrativo singular o general excluye dicha vía impugnatoria. Esta segunda cuestión enlaza con la doctrina del Tribunal Supremo sobre la distinción entre disposición normativa y acto administrativo de destinatarios plurales o indeterminados.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. La Resolución 212/2024 como acto de ejecución: inexistencia de acto administrativo autónomo
La Sala acepta íntegramente la argumentación de la sentencia de primera instancia y confirma que la Resolución 212/2024 no constituye un acto administrativo independiente, sino un acto de ejecución del Acuerdo de la Asamblea de 16 de noviembre de 2023. Como señala el Tribunal:
“La Resolución 212/2024, de 12 de abril es un acto administrativo de ejecución del previo acuerdo adoptado por la Asamblea en noviembre 2023, cuyo punto quinto indica la aportación del Ayuntamiento recurrente en idénticos términos al requerimiento de pago. No es un acto independiente sino que, reproduciéndolo, se dicta en ejecución de aquel.”
La Sala acude a la doctrina consolidada del Tribunal Supremo sobre el concepto de acto confirmatorio. Así, recuerda que la STS de 26 de mayo de 2000 (Rec. 5456/1994) exige, para estimar que un acto es reproducción de otro anterior firme, que concurra “identidad de contextos, que se trate de los mismos hechos y argumentos y que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado en su contenido y fundamento”. En el caso enjuiciado, el punto quinto del Acuerdo de noviembre de 2023 ya especificó con exactitud la aportación del Ayuntamiento en 651.115,73 €, de modo que la Resolución 212/2024 no hace sino reiterar dicho importe en cumplimiento del procedimiento gestor previsto en la Base 55.ª de Ejecución Presupuestaria:
“El punto quinto de la Resolución de 16/11/2023 ya especificó la aportación de cada uno de los municipios integrantes en la EMTRE y, concretamente, respecto a Paterna lo fijó en 651.115,73 €.”
La Sala precisa que la identidad entre ambos actos es absoluta: mismas partes, mismo objeto y misma cantidad, sin que la Resolución 212/2024 aporte ninguna modificación o novedad respecto del Acuerdo asambleario previo. El hecho de que la Base 55.ª contemple un procedimiento formal de gestión y recaudación no convierte la resolución presidencial en un acto administrativo materialmente autónomo, sino que la configura como instrumento procedimental de ejecución de la voluntad ya expresada por la Asamblea.
4.2. Compatibilidad de la inadmisión con el derecho a la tutela judicial efectiva
El Ayuntamiento apelante invocó la vulneración del artículo 24 CE como consecuencia de la sentencia de inadmisión. La Sala rechaza dicha vulneración con apoyo en la doctrina constitucional, recordando que el primer contenido del derecho a la tutela judicial efectiva es la obtención de una respuesta judicial «razonada, motivada y fundada en Derecho respecto de las pretensiones deducidas, tanto si se resuelve acerca del fondo o propio contenido de éstas, como si se inadmite la acción en virtud de la aplicación razonada y no arbitraria de una causa legal debidamente acreditada» (STC 198/2000, de 24 de julio, FJ 2). Igualmente resalta que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente la compatibilidad de la prohibición del artículo 28 LJCA con el artículo 24 CE, siempre que la causa de inadmisión sea objeto de interpretación restrictiva (STC 132/2005).
En el presente caso, la Sala considera que la inadmisión responde a una causa legal debidamente acreditada —la identidad entre la resolución impugnada y el acuerdo previo firme— sin que pueda afirmarse que el Ayuntamiento se haya visto privado de acceso efectivo a la jurisdicción: disponía de la posibilidad de impugnar el Acuerdo de noviembre de 2023 cuando le fue notificado, opción que no ejercitó.
4.3. La improcedencia de la impugnación indirecta: distinción entre disposición general y acto administrativo general
El argumento más relevante del recurso de apelación consistía en sostener que el Acuerdo de la Asamblea de la EMTRE era nulo de pleno derecho y podía ser impugnado indirectamente al amparo del artículo 26 de la LJCA, que prevé dicha vía para las disposiciones de carácter general. La Sala rechaza rotundamente esta tesis:
“No cabe la impugnación indirecta del Acuerdo aprobado por la Asamblea de la EMTRE en noviembre 2023 al no ser una disposición de carácter general sino acto administrativo singular que se limita a fijar las aportaciones de los municipios integrantes en la EMTRE para la anualidad 2024 conforme a los presupuestos aprobados y a los criterios fijados por la asamblea no impugnados.”
Para sustentar esta conclusión, la Sala se remite a la STS 1545/2025, de 1 de diciembre, que diferencia entre disposición general y acto administrativo general. El Tribunal Supremo, con cita de la sentencia n.º 561/2023, de 13 de mayo (rec. 8346/2022), sienta la siguiente doctrina:
“Con carácter general la diferencia entre un acto administrativo debe partir de que lo esencial de la norma reglamentaria o disposición general es que innova o modifica el ordenamiento jurídico, mientras que en el acto dictado la Administración se limita a aplicar las normas al caso concreto. Del mismo modo que los efectos de la aplicación de la disposición general no se agotan por el uso que se haga de la misma, sino que ello consolida y avala su caracterización como norma jurídica.”
El Tribunal Supremo profundiza en esta distinción al señalar que la diferencia entre reglamento y acto administrativo no es de orden cuantitativo —número de destinatarios— sino de orden cualitativo:
“La naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando, como acertadamente destaca el Sr. Abogado del Estado, se admite pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos.”
Aplicada al caso concreto, la Sala concluye que el Acuerdo de la Asamblea de la EMTRE de noviembre de 2023 no innova ni modifica el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia —no es una norma reglamentaria—, sino que se limita a aplicar los criterios de reparto establecidos en la LRLCV para cuantificar las aportaciones de cada municipio para el ejercicio 2024. Es, en suma, un acto administrativo de contenido general —por afectar a una pluralidad de municipios— pero de naturaleza singular —por agotarse en la determinación concreta de las cuotas de un ejercicio concreto—, frente al que no cabe la impugnación indirecta reservada por el artículo 26 LJCA a las disposiciones de carácter general.
V. Conclusión
La STSJ CV 827/2026 resulta didáctica e ilustrativa respecto a la aplicación de los principios generales del Derecho Administrativo. De su análisis se desprenden las siguientes conclusiones:
i. El requerimiento de pago de aportaciones económicas metropolitanas dictado por la Presidencia de la entidad, en cumplimiento del procedimiento gestor previsto en las Bases de Ejecución Presupuestaria, no constituye un acto administrativo autónomo cuando su contenido reproduce literalmente la cuota individualizada ya aprobada por la Asamblea de la Entidad en un acuerdo previo. La resolución presidencial es un acto de ejecución del acuerdo asambleario, razón por la cual la impugnación del primero sin haber recurrido el segundo incurre en la causa de inadmisibilidad del artículo 28 de la LJCA.
ii. La inadmisión del recurso contencioso-administrativo por ser la resolución impugnada reproducción de un acto anterior firme y consentido no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE, siempre que la causa de inadmisión sea aplicada de forma razonada, no arbitraria y con criterio restrictivo. La carga procesal del recurrente consiste en impugnar el acto originario en el plazo legalmente previsto.
iii. No cabe articular la impugnación indirecta del artículo 26 LJCA frente a acuerdos o resoluciones que, aun teniendo una pluralidad de destinatarios, no reúnen la condición de disposición de carácter general. La distinción no es cuantitativa —número de destinatarios— sino cualitativa: solo es disposición general la norma que innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia. Un acuerdo de la Asamblea de una entidad metropolitana que se limita a cuantificar las aportaciones de los municipios para un ejercicio concreto es un acto administrativo singular, aunque afecte a una pluralidad de entidades.
iv. La doctrina de la STS 1545/2025 consolida la figura del acto administrativo general —aquel que tiene por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos sin por ello alcanzar rango normativo—, diferenciándola nítidamente del reglamento y, en consecuencia, cerrando la puerta a la impugnación indirecta como vía alternativa cuando el acto general ha ganado firmeza por no ser recurrido en tiempo y forma.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
