En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, núm. 252/2026, de 28 de abril de 2026, recurso contencioso-administrativo núm. 191/2025, en materia de modificación sustancial de concesión de dominio público portuario por prórroga del plazo concesional.
I. Materia objeto del pleito
La controversia suscitada en la presente sentencia se incardina en el ámbito del Derecho concesional y, más concretamente, en el régimen de modificación sustancial de las concesiones de dominio público portuario mediante prórroga del plazo concesional, al amparo de lo dispuesto en el artículo 82.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM), en su redacción dada por la Ley 2/2024, de 1 de agosto.
El objeto del recurso contencioso-administrativo es el acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria adoptado el 12 de febrero de 2025, por el que se aprobó la modificación sustancial de la concesión otorgada a la concesionaria, consistente en la prórroga del plazo concesional durante cuarenta y ocho meses adicionales.
El recurso es interpuesto por una empresa competidora que había solicitado la convocatoria de un concurso público para la adjudicación de una concesión sobre la misma superficie, quien impugna la prórroga concedida alegando, por un lado, que la tramitación y concesión de la misma es contraria a derecho por incumplimiento del umbral de inversión del 20% exigido por el artículo 82.2.b) TRLPEMM, y, por otro lado, que la APV no dio trámite a su propia solicitud de concesión o autorización administrativa sobre la misma superficie.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La concesión originaria y su primera prórroga
El Contrato de Concesión fue suscrito el 13 de marzo de 1990, con una duración inicial de veinticinco años, lo que situaba su vencimiento en 2015. La inversión inicialmente comprometida ascendía a 5.713 millones de pesetas, equivalentes a 34.337.023,55 euros a fecha de marzo de 1990. En enero de 2015, la concesionaria solicitó la primera modificación sustancial de la concesión, consistente en la ampliación del plazo concesional por el máximo legal entonces permitido —diez años— y la integración de la manipulación y almacenamiento de graneles sólidos no pulverulentos. A la vista de las inversiones acreditadas por importe de 15.126.412,16 euros (actualizadas conforme al IPC a enero de 2015), superiores al umbral mínimo del 20% de la inversión inicial actualizada, la APV autorizó la modificación el 27 de marzo de 2015, prorrogando la concesión hasta el 12 de marzo de 2025.
2.2. La solicitud de segunda prórroga y la intervención de PORLESA
El 8 de enero de 2024, la concesionaria presentó ante la APV una segunda solicitud de modificación sustancial de la Concesión, invocando una inversión relevante de 10.842.457,50 euros actualizados a enero de 2024, que, sin embargo, resultaba inferior al umbral del 20% del valor actualizado de la inversión inicial (cifrado en 17.498.147,20 euros). Para intentar salvar dicho déficit, Noatum pretendió imputar el denominado «Exceso Inversión Prórroga 2015», esto es, el remanente de inversión empleado para obtener la primera prórroga, al cómputo de la nueva solicitud, lo que fue expresamente rechazado por la propia APV.
Ante esta situación, la demandante manifestó formalmente su interés en la misma superficie, presentando en abril de 2024 un proyecto formal de explotación de una concesión multipropósito con una inversión prevista de diez millones de euros y un plazo de explotación de treinta años, al amparo de los artículos 84, 85 y 86 del TRLPEMM. Esta solicitud fue reiterada en sendos escritos de junio y septiembre de 2024, sin que la APV le diese tramitación alguna.
2.3. La nueva solicitud de prórroga al amparo de la Ley 2/2024 y la resolución impugnada
El 2 de agosto de 2024 se publicó en el BOE la Ley 2/2024, de 1 de agosto, que modificó el artículo 82.2 TRLPEMM ampliando tanto el número de prórrogas posibles como el plazo máximo de cada una de ellas. Al amparo de esta nueva regulación, y desistiendo expresamente de la solicitud de enero de 2024, la concesionaria presentó el 13 de diciembre de 2024 una nueva solicitud de prórroga por 12,5 años adicionales. Apenas tres semanas después, el 4 de enero de 2025, la APV publicó en el BOE el inicio del trámite de información pública, tramitando con toda celeridad la solicitud mientras continuaba sin dar respuesta a las solicitudes de la hora demandante.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea tres cuestiones jurídicas de trascendencia práctica en el ámbito del Derecho portuario y de las concesiones de dominio público:
En primer lugar, la cuestión de la legitimación activa de la demandante para impugnar la prórroga concedida a un tercero, debatiéndose si una empresa que ha solicitado la convocatoria de un concurso público o la concesión de una autorización sobre la misma superficie ostenta el interés legítimo que exige el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), máxime cuando la APV no había dado trámite formal a dichas solicitudes.
En segundo lugar, la cuestión material relativa a si la prórroga concedida cumplía los requisitos exigidos por el artículo 82.2.b) TRLPEMM, en su redacción dada por la Ley 2/2024. Dentro de esta cuestión, cobran especial relevancia: (i) si la concesionaria podía válidamente imputar a su nueva solicitud inversiones ya utilizadas para la obtención de la primera prórroga de 2015 («Exceso Inversión Prórroga 2015»); y (ii) si el incumplimiento inicial del umbral del 20% constituía un defecto insubsanable que debió determinar la inadmisión de la solicitud, o si, por el contrario, era susceptible de subsanación durante la tramitación del procedimiento.
En tercer lugar, la cuestión relativa a la omisión de tramitación por parte de la APV de las solicitudes de concesión y autorización administrativa presentadas por la demandante sobre la misma superficie, y las consecuencias jurídicas de dicha omisión en el marco del presente recurso.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. La legitimación activa: el interés legítimo como presupuesto procesal
La Abogacía del Estado reiteró en el acto del juicio la excepción de falta de legitimación activa, que ya había sido desestimada como cuestión previa por auto de 6 de octubre de 2025. El Tribunal aborda esta excepción con pleno examen, y la desestima apelando al principio pro actione y a la doctrina constitucional sobre el interés legítimo.
La Sala reproduce la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 119/2008, de 13 de octubre), conforme a la cual el interés legítimo que otorga legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo se caracteriza como una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de modo que su estimación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo, actual o futuro, pero cierto. A ello añade la doctrina del Tribunal Supremo (SSTS de 28 de enero de 2019, 19 de marzo de 2019 y 20 de mayo de 2019, entre otras), que delimita el interés legítimo como un presupuesto inexcusable del proceso que implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión. La conclusión de la Sala es tajante:
“Interpretamos en virtud del principio pro actione que el demandante al haber solicitado la licitación de una concesión próxima a terminar y una autorización sobre parte de la misma en septiembre de 2024, entendemos que tiene legitimación.”
La Sala distingue con precisión entre la primera «alegación-solicitud» de abril de 2024, que no puede considerarse una petición formal de inicio de procedimiento de concesión, y los escritos posteriores de junio de 2024 y septiembre de 2024, en los que la demandante presentó un proyecto formal de explotación con inversión prevista de diez millones de euros a treinta años y solicitó una autorización administrativa, escritos que sí acreditan un interés legítimo suficiente para conferirle la condición de legitimada activa.
4.2. El régimen de prórroga del artículo 82.2.b) TRLPEMM tras la Ley 2/2024
En cuanto al fondo, la Sala analiza detenidamente el nuevo régimen del artículo 82.2.b) TRLPEMM, en su redacción introducida por la Disposición Final 2ª de la Ley 2/2024, que entró en vigor el 22 de agosto de 2024, y cuya Disposición Transitoria Undécima declara su aplicabilidad a las concesiones vigentes y a los expedientes de prórroga en tramitación a su entrada en vigor. El precepto dispone, en sus términos literales:
“b) Cuando en el título de otorgamiento no se haya previsto la posibilidad de prórroga, o habiéndose previsto se hayan agotado las posibilidades contempladas en el mismo, pero el concesionario lleve a cabo una inversión relevante no prevista inicialmente en la concesión y que haya sido autorizada por la Autoridad Portuaria, tanto en la concesión como, en su caso, en la concesión modificada por ampliación de su superficie siempre que formen una unidad de explotación y que, a juicio de la Autoridad Portuaria, sea de interés para mejorar la productividad, la eficiencia energética o la calidad ambiental de las operaciones portuarias, o suponga la introducción de nuevas tecnologías o procesos que incrementen su competitividad y que, en todo caso, sea superior al 20 por ciento del valor actualizado de la inversión inicialmente prevista en el título concesional, el plazo de vencimiento podrá ser prorrogado, no pudiendo superar en total el plazo máximo de 50 años.”
La Sala constata que la solicitud de la concesionaria de diciembre de 2024 fue presentada al amparo de esta nueva redacción legal, siendo por tanto una nueva solicitud autónoma, y que su tramitación se ajustaba a la normativa vigente. El debate se centra en si la inversión propuesta superaba el umbral del 20% y si el defecto inicial era subsanable.
4.3. La inadmisibilidad de imputar inversiones ya utilizadas en la prórroga de 2015
La parte demandante denuncia que la concesionaria pretendió imputar a su nueva solicitud el denominado «Exceso Inversión Prórroga 2015», esto es, inversiones ya contabilizadas y utilizadas para la obtención de la primera prórroga de 2015. La Sala confirma expresamente la improcedencia de este mecanismo:
“[…] reiteramos que imputar inversiones ya ejecutadas y tomadas en cuenta para otorgar la prórroga de 2015 a efectos de una nueva prórroga no era posible (según reconoció la propia APV).”
Este pronunciamiento resulta de gran relevancia práctica: las inversiones que sirven de base para una prórroga quedan agotadas a ese efecto y no pueden ser «reutilizadas» como justificación de solicitudes de prórroga posteriores, independientemente del remanente no utilizado en la primera ocasión. Se consagra así un principio de no acumulación o reciclaje de inversiones para sucesivas prórrogas del artículo 82.2.b) TRLPEMM.
4.4. La subsanabilidad del déficit de inversión: la clave del pronunciamiento
El núcleo de la controversia se desplaza hacia la cuestión de si, habida cuenta de que las inversiones propuestas por la concesionaria en diciembre de 2024 (15.434.941,50 euros) no superaban inicialmente el umbral del 20% actualizado (17.889.589,27 euros), la APV debió inadmitir la solicitud o, por el contrario, era procedente requerir su subsanación. La Sala se pronuncia con claridad:
“A juicio de la Sala, ante la falta de criterio por parte de la legislación interpretamos que el defecto era subsanable; por tanto, la prórroga concedida era ajustada a derecho.”
La Sala fundamenta esta conclusión en la ausencia de previsión legal expresa sobre la inadmisibilidad en tales supuestos, acudiendo al principio general de subsanabilidad de defectos en el procedimiento administrativo. En ejercicio de dicho principio, la concesionaria presentó el 6 de febrero de 2025, durante el trámite de información pública y a la vista de las alegaciones, una nueva memoria económico-financiera elevando la inversión comprometida a 18.714.403,50 euros (20,92%), superando así el umbral exigido. La APV, apreciando que el defecto había quedado subsanado, aprobó la prórroga por 48 meses.
4.5. La omisión de tramitación de las solicitudes de la demandante
La tercera cuestión controvertida se refiere a la falta de tramitación por la APV de las solicitudes de concesión y autorización administrativa presentadas por la demandante. La Sala reconoce expresamente que dicha omisión existió y fue contraria a derecho, señalando que «debió darse una respuesta de inadmisibilidad». Sin embargo, precisa que dicha infracción no puede ser atendida en el presente proceso, por cuanto lo impugnado es la concesión de la prórroga, no la omisión de tramitación de las solicitudes de la demandante:
“Lo impugnado en este proceso era la concesión de prórroga en modo alguno la falta de tramitación de la concesión o autorización que reconocemos existió y debió darse una respuesta.”
La Sala añade una consideración pragmática de primer orden: en tanto estaba en tramitación una solicitud de prórroga que permitía extender la concesión hasta doce años y medio más, la APV no podía válidamente tramitar una concesión de nueva planta o una autorización sobre la misma superficie sin resolver previamente aquella. La denegación del recurso no impide a la demandante reclamar, en proceso distinto, la responsabilidad patrimonial o las pretensiones que correspondan por la omisión constatada.
V. Conclusión
La STSJ CV 252/2026 contiene un pronunciamiento de utilidad práctica en el ámbito de las concesiones de dominio público portuario, clarificando aspectos esenciales del nuevo régimen de prórrogas instaurado por la Ley 2/2024. De su análisis cabe extraer las siguientes conclusiones de orden aplicativo:
i. El principio pro actione determina que ostentan legitimación activa para impugnar la concesión de una prórroga a un tercero aquellas empresas que hayan presentado formalmente una solicitud de nueva concesión o autorización sobre la misma superficie, siempre que dicha solicitud se hubiese formalizado con anterioridad a la resolución impugnada y con un proyecto económico-técnico concreto. La mera presentación de alegaciones genéricas carece de esta virtualidad.
ii. Las inversiones que hayan servido de base para la obtención de una prórroga anterior no pueden ser imputadas, ni siquiera parcialmente, a una solicitud de prórroga ulterior al amparo del artículo 82.2.b) TRLPEMM, aunque no se hubiese agotado íntegramente el umbral exigido en la primera ocasión. Rige, por tanto, un principio de agotamiento o irrepetibilidad de las inversiones como título habilitante de la prórroga.
iii. El incumplimiento inicial del umbral mínimo de inversión del 20% no determina, por sí solo, la inadmisión de la solicitud de prórroga. En ausencia de previsión legal expresa sobre la inadmisión automática, el principio general de subsanabilidad de defectos en el procedimiento administrativo permite que el concesionario eleve la inversión comprometida durante la tramitación del expediente, en particular en el trámite de información pública o de alegaciones.
iv. La omisión administrativa de tramitar solicitudes de concesión o autorización presentadas con anterioridad a la resolución de prórroga constituye una infracción del ordenamiento, pero no determina la nulidad de la prórroga concedida al titular, al menos cuando la solicitud de prórroga fue presentada con anterioridad al inicio del cómputo procedimental. Las pretensiones de la demandante derivadas de dicha omisión han de canalizarse a través de procesos autónomos —recurso por inactividad, responsabilidad patrimonial— y no de la impugnación directa de la prórroga concedida al tercero.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
