En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de fecha 20 de abril de 2026, dictada en recurso de apelación núm. 184/2023, que resuelve sobre la prescripción de la acción administrativa de ejecución forzosa derivada del incumplimiento del deber de edificar solares urbanos.
I. Materia objeto del pleito
La controversia jurídica que da lugar a este pronunciamiento se enmarca en el ámbito del derecho urbanístico y, más concretamente, en la ejecución forzosa de deberes urbanísticos derivados de la propiedad del suelo, en particular sobre el deber de edificar los solares urbanos que impone la normativa urbanística de Castilla-La Mancha (artículo 130 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, en lo sucesivo TRLOTAU).
El objeto material del litigio es el Acuerdo de una Junta de Gobierno Local, adoptado en fecha 1 de diciembre de 2021, por el que se declara el incumplimiento del deber de edificar respecto de unos solares, y se acuerdan los efectos consiguientes a dicha declaración: la situación de ejecución por sustitución de la propiedad, con suspensión de la concesión de licencias por un semestre conforme al artículo 135.2 del Reglamento de la Actividad de Ejecución del TRLOTAU 2010 (RAE), la habilitación para la convocatoria de concurso de ejecución por sustitución y la posibilidad de presentación por cualquier interesado de un Programa de Actuación Edificadora al amparo del artículo 142 del RAE.
La cuestión se inscribe, por tanto, en el régimen jurídico del deber de edificar como obligación urbanística real que vincula a los propietarios de suelo urbano, en la potestad municipal de exigir su cumplimiento y, de modo determinante, en los límites temporales que la prescripción impone al ejercicio de la acción administrativa de ejecución forzosa.
II. Hechos fácticos relevantes
La comprensión del fallo exige atender a la secuencia cronológica del expediente administrativo, que se inicia varios años antes de la resolución impugnada:
El Ayuntamiento afectado, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 10 de noviembre de 2015, acordó ordenar a los propietarios de los solares su edificación en el ámbito de la Estrategia Integral para la Dinamización del municipio, conforme al Plan General de Ordenación Urbana vigente, concediendo un plazo de seis meses.
En desarrollo de dicho acuerdo, mediante resolución del Ayuntamiento de enero de 2016, se requirió formalmente a los copropietarios de los solares para que solicitasen la preceptiva licencia de edificación en el plazo de seis meses, aportando proyecto técnico visado, dirección facultativa de la obra, estudio de seguridad y salud, gestión de residuos y coordinador de seguridad, bajo apercibimiento de inicio de expediente de declaración de incumplimiento del deber de edificar. Dicha resolución fue notificada el 29 de febrero de 2016.
Las propietarias no atendieron el requerimiento municipal en el plazo conferido. Transcurridos más de cinco años desde la notificación de la obligación de edificar, el Concejal Delegado de Urbanismo, Obras Públicas y Vivienda dictó Decreto de fecha 24 de septiembre de 2021, acordando someter a información pública el expediente administrativo para la declaración del incumplimiento del deber de edificar los solares. Con fecha 4 de noviembre de 2021, las tres propietarias presentaron escrito de alegaciones ante el Ayuntamiento, reconociendo expresamente haber recibido la notificación del inicio del procedimiento.
Mediante el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 1 de diciembre de 2021, el Ayuntamiento declaró el incumplimiento del deber de edificar y acordó los efectos jurídicos previstos en el RAE, incluyendo la ejecución por sustitución.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se articula entorno a dos cuestiones diferenciadas, aunque la Sala resuelve el recurso mediante la segunda de ellas, que resulta determinante:
En primer lugar, la parte apelante alegó la defectuosa notificación de la resolución municipal de enero de 2016, que impuso la obligación de edificar, por haberse practicado en el domicilio de Madrid a un tercero debidamente identificado pero sin hacer constar su relación con la destinataria, y por no haberse practicado notificaciones individualizadas a cada una de las cotitulares del inmueble.
En segundo lugar, y con carácter determinante para la resolución del litigio, la parte apelante sostuvo que la orden de ejecución del deber de edificar constituye una obligación de hacer de naturaleza personal y, en consecuencia, sujeta al plazo de prescripción del artículo 1964 del Código Civil. A tal efecto, invocó el plazo quinquenal introducido por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil, argumentando que, al tiempo de dictarse el decreto de información pública en septiembre de 2021, habían transcurrido más de cinco años desde la notificación del requerimiento el 29 de febrero de 2016.
La cuestión de fondo sobre la que pivota el pronunciamiento es, pues, la siguiente: ¿cuál es el plazo de prescripción aplicable a la acción administrativa de ejecución forzosa del deber de edificar, y cómo se computa ese plazo cuando el requerimiento fue notificado antes de la entrada en vigor de la Ley 42/2015 pero la acción de ejecución se ejercita con posterioridad a esa fecha? La respuesta a esta pregunta obliga a analizar la interacción entre el artículo 1964.2 CC en su redacción vigente, la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015 y el artículo 1939 CC, conforme a la doctrina fijada por la STS 3ª, Sección 5ª, de 8 de octubre de 2025 (recurso de casación 1167/2023).
IV. Ratio decidendi
El TSJ de las Illes Balears estima el recurso de apelación. El razonamiento del Tribunal se articula en los siguientes bloques argumentales.
4.1. La prescripción de la acción de ejecución forzosa de obligaciones de hacer impuestas por la Administración
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha parte de un presupuesto doctrinal asentado: la obligación de edificar impuesta mediante acto administrativo firme, en cuanto obligación de hacer, no puede quedar indefinidamente pendiente de ejecución y está sujeta a plazos de prescripción.
Para fundamentar esta posición, la Sala reproduce en su integridad el criterio que la propia Sala expresó en la sentencia de 21 de julio de 2025 (Rec. Ap. 207/2022), que a su vez recogía la doctrina consolidada del TSJ de Madrid (Sentencia núm. 772/2012, de 17 de mayo, rec. 55/2011) y del Tribunal Supremo. El razonamiento parte de los principios generales que regulan la ejecución de los actos administrativos:
«La jurisprudencia consolidada ha establecido que las acciones administrativas de ejecución forzosa de actos administrativos, en particular aquellas que imponen una obligación de hacer al administrado susceptible de ejecución subsidiaria por la Administración, se encuentran sometidas al régimen de prescripción general previsto en el artículo 1964 del Código Civil.»
Esta conclusión se apoya en el reconocimiento de que, si bien ni la legislación urbanística ni la general de procedimiento administrativo prevén plazos específicos de prescripción para ejecutar lo acordado, los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE fuerzan a entender que la ejecución forzosa no puede quedar abierta indefinidamente. La naturaleza personal de la obligación de hacer —análoga a la de las órdenes de demolición— determina la aplicación supletoria del artículo 1964 CC.
4.2. El cómputo del plazo prescriptivo: aplicación de la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015 y de la STS de 8 de octubre de 2025
La determinación del plazo concreto aplicable al caso exige resolver la cuestión del derecho transitorio derivada de la reforma del artículo 1964 CC operada por la Ley 42/2015, que entró en vigor el 7 de octubre de 2015 y redujo el plazo general de prescripción de las acciones personales de quince a cinco años. La sentencia aplica la doctrina fijada al respecto por la STS 3ª, Sección 5ª, de 8 de octubre de 2025 (recurso de casación 1167/2023), que la Sala reproduce en extenso:
«Se da la circunstancia —relevante para nuestro pleito— que el 7 de octubre de 2015 entró en vigor la Ley 42/2015, de 5 de octubre, que reformó —entre otros extremos— el referido artículo 1964 del Código Civil y redujo de quince a cinco años el plazo legal general del régimen de prescripción establecido en dicho precepto, lo que necesariamente ha de afectar al plazo reglamentario para no vulnerar el principio de reserva de ley y de jerarquía normativa. No obstante, en virtud del principio general de irretroactividad, el nuevo plazo de prescripción se aplicará a las obligaciones nacidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 42/2015.»
La resolución del caso requiere, no obstante, aplicar la excepción al principio de irretroactividad contenida en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 42/2015, que remite al artículo 1939 CC. Esta norma de conflicto establece el denominado principio del favor prescriptionis: si desde la entrada en vigor del nuevo plazo transcurre íntegramente el lapso exigido por la ley nueva, la prescripción opera aunque la ley anterior exigiera un plazo mayor. La sentencia del Tribunal Supremo glosa este mecanismo en los siguientes términos, reproducidos por el TSJ:
«Así, de conformidad con el citado precepto, el plazo de prescripción para las acciones nacidas con anterioridad al 7 de octubre de 2015 es de quince años, pero si, con posterioridad a tal fecha, transcurre el plazo de cinco años previsto en la redacción actual del artículo 1964 del Código Civil, la acción se considerará prescrita. Esto es, el plazo de prescripción iniciado con anterioridad al 7 de octubre de 2015 concluye el 7 de octubre de 2020, salvo que el plazo de quince años computado desde su inicio hubiera concluido antes.»
La aplicación de esta doctrina al supuesto enjuiciado conduce a la Sala a una conclusión irrefutable desde el punto de vista aritmético:
«En conclusión, el acuerdo municipal de enero de 2016, que recoge el requerimiento de cumplimiento de la obligación de edificar —por el motivo y las razones del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de 10 de noviembre de 2015—, fue notificado a las propietarias de los solares, el día 29 de febrero de 2016. Al estar fechado el día 24 de septiembre de 2021 el Decreto del Concejal Delegado de Urbanismo, Obras Públicas y Vivienda en el que se resolvió someter a información pública el expediente administrativo para la declaración del incumplimiento del deber de edificar dichos solares, ya habían transcurrido más de cinco años y prescrito la acción administrativa de ejecución forzosa del cumplimiento de la obligación de hacer impuesta a las propietarias.»
4.3. Rechazo del carácter puramente real del deber de edificar como obstáculo a la prescripción
El TSJ distingue con precisión entre la obligación legal general de edificar —que subsiste como deber urbanístico real y no caduca— y la acción de ejecución forzosa concretamente derivada de un acto administrativo de requerimiento ya notificado y firme. Una vez que el Ayuntamiento dictó y notificó el requerimiento en enero-febrero de 2016, nació una acción específica de ejecución forzosa cuyo ejercicio queda sometido a plazo de prescripción. Es esta acción concreta —no el deber urbanístico abstracto— la que prescribe si la Administración no la ejercita en plazo, sin que el carácter real del deber de edificar como contenido del estatuto jurídico de la propiedad urbana pueda enervar este efecto extintivo.
V. Conclusión
La STSJ CLM 185/2026 contiene una doctrina de trascendencia práctica para la gestión urbanística de la que cabe extraer las siguientes conclusiones:
En primer lugar, la acción administrativa de ejecución forzosa derivada de un requerimiento firme de cumplimiento del deber de edificar está sujeta a prescripción conforme al artículo 1964.2 del Código Civil. El plazo aplicable es el quinquenal introducido por la Ley 42/2015 cuando, de conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de esa Ley y el artículo 1939 CC, los cinco años transcurren íntegramente con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma (7 de octubre de 2015), aunque el requerimiento hubiera sido notificado antes de esa fecha. En tal caso, la acción prescribe el 7 de octubre de 2020 (o antes si el cómputo de los quince años anteriores concluía antes).
En segundo lugar, el plazo de prescripción comienza a correr desde la notificación del requerimiento de edificación al propietario, y no desde la fecha del acuerdo municipal que lo adopta.
En tercer lugar, el carácter real del deber urbanístico de edificar —que vincula a los propietarios del solar con independencia de las transmisiones dominicales— no enerva la prescripción de la concreta acción de ejecución forzosa nacida de un requerimiento notificado. La Sala distingue nítidamente entre la subsistencia del deber urbanístico abstracto y la extinción por prescripción de la acción específica de ejecución derivada del acto administrativo ya dictado.
