En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 5º, núm. 240/2026, de fecha 22 de abril de 2026, en materia de reequilibrio económico del contrato en las concesiones de servicios públicos.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución se inscribe en el ámbito de la contratación pública administrativa y, en particular, en el régimen jurídico de los contratos de gestión de servicios públicos en régimen de concesión, regulados, ratione temporis en el caso que nos ocupa, por el Real Decreto LegES: TSJCV 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP).
La cuestión litigiosa que constituye el núcleo de la controversia es la procedencia del reequilibrio económico del contrato concesional de recogida y transporte de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria de un municipio, suscrito el 9 de marzo de 2006, como consecuencia del incremento exponencial del canon de tratamiento de residuos abonado a la empresa pública VAERSA, gestora de la Planta de Tratamiento Comarcal a la que el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) obligaba a depositar los RSU recogidos.
El litigio pone en tensión dos principios cardinales de la contratación administrativa: de un lado, el principio de riesgo y ventura del contratista —consustancial al contrato concesional (art. 156.a TRLCAP)—; y de otro, el derecho excepcional del concesionario a reclamar el restablecimiento de la ecuación financiera del contrato cuando se producen alteraciones que superan el deber normal asumido al contratar. La Sala aborda así la delimitación de los supuestos que justifican el reequilibrio contractual —ius variandi, factum principis y riesgo imprevisible— y, en particular, si el incremento sostenido del canon de tratamiento de RSU durante quince años puede calificarse como «riesgo imprevisible» en los términos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El contrato concesional y la obligación de depositar en VAERSA
El Ayuntamiento adjudicó a la demandante el contrato de gestión del servicio público de recogida y transporte de RSU y limpieza viaria del municipio, formalizado el 9 de marzo de 2006 bajo el régimen del TRLCAP. La cláusula 1.6 del Pliego de Prescripciones Técnicas impuso al concesionario la obligación de depositar los RSU recogidos en la Planta de Tratamiento Comarcal y de abonar el correspondiente canon por los costes de tratamiento.
2.2. La evolución exponencial del canon de VAERSA
Desde el año 2006, cuando la empresa pública VAERSA asumió la gestión de la Planta de Tratamiento, el canon experimentó un incremento que la sentencia de instancia calificó de exponencial: pasó de los 21 €/tonelada utilizados como referencia en la oferta (2005) a 73,48 €/tonelada en 2020, lo que supone un incremento del 249,81 % en quince años.
En contraste, el Ayuntamiento ajustó los ingresos de la demandante conforme al IPC para el mismo período 2005-2020, lo que arrojó un incremento de tan solo el 22,6 %, produciendo una brecha creciente entre ingresos actualizados y costes reales de tratamiento.
2.3. El informe pericial económico
La demandante aportó informe pericial suscrito por economista y auditor de cuentas que analizó la economía de la concesión durante toda su vigencia.
El perito ratificó ante el Tribunal que ninguna empresa podía prever una variación del 250 % en el canon y que la magnitud de dicha variación era imprevisible al tiempo de la celebración del contrato.
2.4. La solicitud de reequilibrio y el silencio administrativo
El 11 de enero de 2023, la demandante presentó ante el Ayuntamiento solicitud de reequilibrio económico del contrato. La Administración municipal no resolvió expresamente en plazo, operando la desestimación por silencio administrativo.
III. Cuestión de debate
El objeto de la litis gravita en determinar si el incremento del canon de tratamiento abonado durante los quince años de vigencia del contrato puede encuadrarse en el concepto de «riesgo imprevisible» que justifica el reequilibrio económico del contrato concesional, o si, por el contrario, dicho incremento forma parte del alea normal que el contratista asume al concertar una concesión de servicios públicos bajo el principio de riesgo y ventura.
El Ayuntamiento apelante sostiene que: (i) el incremento del canon no reúne los requisitos de imprevisibilidad exigidos por el art. 163 TRLCAP, pues el contratista conocía, al tiempo de contratar, que debía depositar los RSU en una planta cuyo precio era variable y no estaba garantizado; (ii) ni el lugar de depósito ni la obligación de pago del canon constituyeron imposiciones unilaterales, sino el resultado de negociación consensuada; y (iii) de los tres requisitos exigidos por la jurisprudencia para el reequilibrio —alteración extraordinaria de circunstancias, desproporción exorbitante y carácter sobrevenido e imprevisible—, solo se cumple el segundo.
La Sala debía, pues, precisar los contornos del concepto de «riesgo imprevisible» como causa de reequilibrio en los contratos de concesión de servicios públicos, integrando la doctrina del Tribunal Supremo con las particularidades del caso, y determinar si la cuantía del incremento, aisladamente considerada, es suficiente para justificar la intervención equilibradora de la Administración.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria del recurso sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. El principio de riesgo y ventura como regla general de la contratación concesional
La Sala parte de la configuración legal del contrato de gestión de servicios públicos en régimen de concesión, recordando que el art. 156.a) TRLCAP establece que el empresario gestiona el servicio «a su propio riesgo y ventura». Este principio no es meramente declarativo: comporta que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración al consentir el contrato no le exonera del cumplimiento de lo estrictamente pactado ni le habilita para reclamar su modificación.
La Sala invoca expresamente la doctrina sentada por la STS de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:269), que sistematiza los tres ejes sobre los que descansa el régimen de los contratos administrativos:
“El principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. […] La contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista. Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación”.
El reequilibrio constituye, por tanto, una excepción tasada y de interpretación restrictiva: solo procede cuando la ruptura de la ecuación financiera del contrato es imputable a la Administración (ius variandi o factum principis) o cuando los hechos causantes son reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. No toda alteración del equilibrio de las prestaciones otorga al contratista el derecho a reclamar la restauración de las condiciones económicas originarias.
4.2. Los supuestos tasados de reequilibrio y su régimen legal
La Sala recorre la evolución normativa de los mecanismos de reequilibrio en la contratación pública española, subrayando que su regulación ha sido históricamente tasada. Señala la STS de 31 de enero de 2022 que:
“En nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (‘ius variandi’ o ‘factum principis’), o por hechos que se consideran ‘extra muros’ del normal ‘alea’ del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible”.
En el caso enjuiciado, la única causa de reequilibrio potencialmente aplicable era la del riesgo imprevisible, que fue la apreciada por el Juzgado de instancia. La Sala, sin embargo, discrepa de dicha apreciación.
4.3. El análisis global de la economía del contrato como exigencia metodológica
El primer reproche que la Sala dirige a la sentencia de instancia es de naturaleza metodológica: el Juzgado a quo analizó el incremento del canon en términos aislados, desconectado de la economía global del contrato y del contexto general de precios del período. La Sala subraya:
“La cuantía a que ha ascendido el incremento del canon entre 2005 y 2020 —de 21 € por tonelada en 2005, a 73,48 € por tonelada de 2020— no puede ser considerada de forma aislada, sino que debe ponerse en relación con el incremento general de precios que todo ese período ha supuesto en términos generales y teniendo en cuenta además que el equilibrio económico del contrato no puede basarse estrictamente en el importe del canon, sino que debe ser analizado en el conjunto de la economía del contrato”.
Este pronunciamiento es de suma relevancia práctica: la Sala impone al operador jurídico un análisis sistémico y no sectorial de la economía concesional. Una variación en un único factor de coste —por muy relevante que sea— no puede aislarse del conjunto del contrato para construir sobre ella la pretensión de reequilibrio.
4.4. Los criterios del Tribunal Supremo sobre el riesgo imprevisible: la STS 1778/2023
La Sala refuerza su argumentación con la doctrina de la STS 1778/2023, de 22 de diciembre dictada en el contexto de reclamaciones de reequilibrio por las restricciones derivadas del COVID-19. Aunque el supuesto de hecho es diferente, la Sala considera que los criterios generales sobre riesgo imprevisible son trasladables al caso:
“El fundamento de ese reequilibrio no consiste en que el concesionario gane siempre todo lo que él espera, sino en garantizar la continuidad del contrato de concesión cuando alguna circunstancia compromete seriamente su equilibrio económico. En cualquier caso, el derecho al reequilibrio económico de la concesión no asegura la ganancia del concesionario en todo caso y frente a todos los avatares”.
Y con mayor precisión:
“El principio de riesgo y ventura rige las relaciones contractuales y solo una alteración tan sustancial que le prive de su finalidad, haciéndolo extraordinariamente gravoso para una de las partes, puede exigir el restablecimiento de las condiciones económicas pactadas. No toda alteración del equilibrio de las prestaciones da derecho a restablecerlo. Lo contrario implicaría que el principio de riesgo y ventura quedaría orillado y que la Administración tendría que asegurar al concesionario frente a toda contingencia que alterara los términos de su prestación”.
De esta doctrina extrae la Sala la conclusión aplicada al caso: asimilar al concepto de riesgo imprevisible el incremento del canon impuesto por la Planta de Tratamiento Comarcal a lo largo de quince años —por muy superior que sea a los cálculos de la oferta— excede el ámbito de aplicación de dicho concepto tal y como viene delimitado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
V. Conclusión
La STSJ CV 1214/2026 constituye una resolución de interés doctrinal para los operadores jurídicos en materia de contratación pública y concesiones de servicios, de la que pueden extraerse las siguientes conclusiones:
i. El principio de riesgo y ventura del contratista opera como regla general y no como mero enunciado formal en los contratos de gestión de servicios públicos en régimen de concesión. Las excepciones que permiten el reequilibrio económico —ius variandi, factum principis y riesgo imprevisible— son tasadas y de interpretación restrictiva. La frustración de expectativas económicas, por cuantiosa que sea, no constituye por sí sola título habilitante para reclamar la restauración de la ecuación financiera del contrato.
ii. El análisis de la procedencia del reequilibrio debe realizarse sobre la economía global del contrato y en relación con el contexto general de precios del período, sin aislar un único factor de coste para construir sobre él la pretensión. Esta exigencia metodológica, que la Sala impone expresamente, reduce significativamente el margen de éxito de reclamaciones basadas en la evolución de un único elemento —como un canon o una tasa— sin una valoración conjunta del resultado económico de la concesión.
iii. El riesgo imprevisible no opera como cláusula de aseguramiento de la rentabilidad del concesionario frente a toda contingencia. Siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo (STS 1778/2023), la Sala reafirma que el reequilibrio tiene por objeto garantizar la continuidad y viabilidad del contrato cuando alguna circunstancia compromete seriamente su equilibrio económico, no asegurar al concesionario contra todos los avatares del mercado. Una variación del canon de tratamiento de RSU —aunque alcance el 250 % en quince años— forma parte del riesgo operacional inherente a este tipo de contratos si el contratista conocía, al tiempo de contratar, que dicho canon era variable y que su determinación competía a un tercero.
iv. Para los Ayuntamientos que se enfrenten a reclamaciones de reequilibrio en contratos de concesión de servicios, la resolución ofrece un argumento defensivo de primera magnitud: la necesidad de que el demandante acredite no solo la variación de un coste concreto, sino la ruptura de la economía global del contrato de forma sustancial, tomando en consideración el conjunto de ingresos, costes y el período completo de vigencia de la concesión.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
