En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 822/2026, de 14 de mayo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), dictada en el recurso n.º 171/2026 (C.A. Castilla-La Mancha 18/2026), Sección 2.ª, interpuesto contra el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de concesión de servicios para la explotación de cafeterías, comedor y máquinas expendedoras de sólidos y líquidos en el Hospital Universitario de Cuenca y diversos centros de salud de la red sanitaria de Castilla-La Mancha, licitado por el Servicio de Salud de esa Comunidad Autónoma. La resolución aborda dos cuestiones de intensa relevancia práctica: por un lado, el análisis del régimen específico de la subcontratación en el contrato de concesión de servicios ex artículo 296 LCSP y su diferenciación respecto del régimen general del artículo 215 LCSP; de otro, los requisitos de motivación exigibles para la decisión de no dividir el objeto del contrato en lotes cuando el objeto contractual presenta prestaciones materialmente separables, y la suficiencia de la justificación económica fundada en la viabilidad de la concesión.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia jurídica se articula sobre dos motivos de impugnación diferenciados: en primer lugar, la prohibición de subcontratación del objeto principal del contrato, que la recurrente considera no justificada y contraria a los principios de libre concurrencia del artículo 215 LCSP; en segundo lugar, la decisión de no dividir el objeto del contrato en lotes, por entender que la justificación aportada en la Memoria Justificativa no satisface las exigencias del artículo 99.3 LCSP. El TACRC ha de determinar, respecto del primer motivo, si el régimen específico del artículo 296 LCSP —aplicable a las concesiones de servicios— exige motivación adicional para la prohibición de subcontratación de prestaciones principales, o si dicha prohibición opera de forma directa por mandato legal. Respecto del segundo motivo, ha de evaluar si la justificación económica fundada en la viabilidad de la concesión constituye un motivo válido y suficiente para excluir la división en lotes.
II. Hechos fácticos relevantes
El Servicio de Salud de Castilla-La Mancha, a través de la Dirección-Gerencia del Área de Gestión Integrada de Cuenca, convocó el 15 de enero de 2026, mediante anuncio publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, la licitación del referido contrato de concesión de servicios mediante procedimiento restringido y tramitación ordinaria.
Mediante escrito presentado el 3 de febrero de 2026 en el Registro electrónico de la Administración General del Estado, la recurrente interpuso recurso especial en materia de contratación solicitando la declaración de nulidad del PCAP y de todos los actos sucesivos. La recurrente no había presentado oferta en la licitación, si bien el Tribunal reconoció su legitimación activa al apreciar que las condiciones impugnadas le impedían participar en la licitación tal y como deseaba, en línea con la doctrina ya sentada en la Resolución TACRC 229/2026, de 12 de febrero.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que plantea la presente resolución se articula entorno a los siguientes puntos:
- La naturaleza del límite establecido en el artículo 296 LCSP para la subcontratación en los contratos de concesión de servicios: si dicha limitación —que circunscribe la subcontratación a las prestaciones accesorias— opera directamente por imperativo legal, sin necesidad de motivación técnica adicional en el pliego, o si, por el contrario, debe justificarse en el expediente con indicación de las razones técnicas, económicas o de control que impiden la subcontratación del objeto principal.
- La distinción conceptual entre prestaciones principales y prestaciones accesorias en el contrato de concesión de servicios como conceptos jurídicos indeterminados de apreciación casuística.
- El alcance de la obligación de división en lotes establecida en el artículo 99.3 LCSP y los requisitos de motivación exigibles para la decisión de no dividir, cuando el objeto del contrato presenta dos prestaciones principales materialmente separables y susceptibles de ejecución independiente; en particular, si la justificación económica vinculada a la viabilidad de la concesión —apoyada en un informe de viabilidad económico-financiera— constituye un «motivo válido» en los términos del artículo 99.3 LCSP.
- La procedencia de extender al contrato de concesión de servicios los principios inspiradores de la Directiva 23/2014/UE en materia de subcontratación, y la compatibilidad de la limitación legal del artículo 296 LCSP con la regulación europea, que permite la subcontratación parcial de prestaciones propias de la concesión sin más límite que el sistema de responsabilidad entre concesionario y subcontratista.
IV. Ratio decidendi
El TACRC estructura su razonamiento sobre los siguientes pilares argumentativos:
- Legitimación activa del licitador que no ha presentado oferta.
Como cuestión previa, el Tribunal aborda la legitimación de la recurrente que no había presentado oferta en la licitación. El TACRC aplica su doctrina consolidada, según la cual ostenta legitimación para impugnar los pliegos quien se ha visto impedido de participar en la licitación precisamente a causa de las condiciones que denuncia en su recurso (con remisión a la Resolución TACRC 229/2026, de 12 de febrero). El Tribunal aprecia una vinculación directa y concreta entre el objeto del recurso y los intereses de la recurrente, dado que:
“Como quiera que el objeto del contrato licitado por medio del pliego que se impugna comprende entre sus prestaciones, la explotación de máquinas expendedoras de sólidos y líquidos en diversas dependencias del Servicio de Salud de Castilla-La-Mancha, y que precisamente el recurrente considera que dicha prestación puede ser objeto de subcontratación, sin necesidad de que por tanto deba presentar oferta propia en la licitación integrándose en una Unión Temporal de Empresas, y que el contrato es susceptible de división por lotes, por lo que podría prestarse de manera independiente, se aprecia una evidente vinculación directa y concreta entre el objeto del recurso y los intereses de la mercantil que interpone el recurso”.
La doctrina del TACRC en materia de legitimación activa del licitador excluido por las propias condiciones del pliego resulta así confirmada: quien alega que las cláusulas le impiden acceder al procedimiento queda legitimado para impugnar dichas cláusulas, aunque no haya llegado a presentar oferta, siempre que la vinculación entre el interés invocado y el objeto del recurso sea directa y concreta, no meramente hipotética.
- El régimen específico de la subcontratación en la concesión de servicios: el artículo 296 LCSP como lex specialis
El primer motivo de recurso alegaba que la prohibición de subcontratación del objeto principal del contrato no estaba justificada por razones técnicas, económicas ni de control del contrato, vulnerando el artículo 215 LCSP, que consagra la subcontratación como regla general y exige motivación reforzada para su limitación o exclusión. El Tribunal reconoce la corrección parcial del planteamiento de la recurrente —el artículo 215 LCSP es, en efecto, la regla general— pero señala que omite la regulación específica que rige cuando el contrato es una concesión de servicios. En tal caso, resulta de aplicación preferente el artículo 296 LCSP, cuyo tenor literal es claro:
“En el contrato de concesión de servicios, la subcontratación solo podrá recaer sobre prestaciones accesorias, resultándole de aplicación la regulación establecida en los artículos 215, 216 y 217 de la presente Ley”.
El TACRC subraya que este precepto establece un límite legal previo que no existe en el resto de contratos administrativos: lasubcontratación no puede afectar a las prestaciones principales del contrato de concesión de servicios. Esta limitación no deriva de una decisión discrecional del órgano de contratación plasmada en el pliego, sino que es consecuencia directa e imperativa del mandato legal. El pliego impugnado no hace sino reproducir el precepto legal aplicable, por lo que no cabe reprocharle vicio de legalidad alguno:
“En realidad, el pliego no hace más que reiterar el precepto legal aplicable a las concesiones de servicios, que solo permite la subcontratación de prestaciones accesorias, ergo, prohíbe la de las prestaciones principales, por lo que ninguna tacha de legalidad se le puede achacar”.
El Tribunal añade que el legislador nacional ha optado por mantener en el artículo 296 LCSP la literalidad del artículo 289 TRLCSP, en el marco del antiguo contrato de gestión de servicios públicos, y ello en un contexto en que la Directiva 23/2014/UE —aplicable a las concesiones— permite la subcontratación parcial de prestaciones propias de la concesión sin más limitación que el régimen de responsabilidad. Esta opción legislativa nacional más restrictiva es, a juicio del Tribunal, perfectamente compatible con la regulación europea, que no impone la subcontratación de prestaciones principales sino que simplemente la permite.
3. La calificación del vending como prestación principal: la distinción entre objeto principal y prestación accesoria como concepto jurídico indeterminado
En directa conexión con el motivo anterior, el Tribunal procede a calificar la prestación de explotación de máquinas expendedoras (vending) como prestación principal o accesoria del contrato, pues de ello depende si la limitación de subcontratación prevista en el artículo 296 LCSP le resulta aplicable.
El TACRC parte de que la distinción entre prestación principal y prestación accesoria en el contrato de concesión de servicios constituye un concepto jurídico indeterminado que ha de apreciarse de forma casuística en cada contrato. A efectos orientativos, el Tribunal ofrece la siguiente aproximación conceptual:
“El objeto principal del contrato es el que determina su celebración y prestación accesoria, la que tiene por objeto asegurar el cumplimiento y ejecución de la prestación que constituye el objeto principal del contrato, de manera que no sería necesaria su ejecución de forma independiente o aislada a la prestación principal. Es decir, la prestación accesoria no tiene razón de existir por sí misma, sólo la adquiere en cuanto sirve a la prestación principal”.
Aplicando este criterio al caso concreto, el Tribunal concluye sin ambigüedad que la explotación de máquinas expendedoras de productos es una de las dos prestaciones principales del contrato, junto con el servicio de cafetería.
4. La no división en lotes y el artículo 99.3 LCSP: suficiencia de la justificación económica vinculada a la viabilidad de la concesión
El segundo motivo de recurso impugnaba la decisión de no dividir el objeto del contrato en lotes, por entender que la Memoria Justificativa no satisfacía las exigencias del artículo 99.3 LCSP. La recurrente argumentaba que los servicios de cafetería y vending son objetivamente distintos —con diferente organización empresarial, estructura de costes, especialización técnica y operadores habituales en el mercado—, y que la práctica contractual habitual en el sector público demuestra que pueden prestarse de manera independiente.
El Tribunal reconoce, en primer lugar, que la división en lotes resultaría materialmente posible, dado que el contrato comprende dos prestaciones principales susceptibles de ejecución independiente. Ello activa la obligación de motivar la decisión de no dividir, conforme al artículo 99.3 LCSP:
“El artículo 99.3 de la LCSP es claro en establecer que, siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, si bien el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el contrato cuando existan motivos válidos que deberán justificarse debidamente en el expediente. Esta norma debe interpretarse en el sentido de que la motivación expresa es aquí un requisito preceptivo necesario para adoptar válidamente la decisión de no dividir, por lo que no es posible sustituir este trámite por una justificación posterior”.
A continuación, el Tribunal examina si la Memoria Justificativa contiene esa motivación suficiente. La Memoria aducía, por un lado, a la naturaleza del contrato como servicio global de restauración y, por otro —y este es el argumento al que el Tribunal concede peso decisivo—, una justificación económica fundada en la viabilidad de la concesión. El informe de viabilidad económico-financiera previo al expediente concluyó que la viabilidad solo era posible concentrando todo el volumen de negocio en un único lote, dado el elevado volumen de inversión que el contratista debía recuperar durante el período de ejecución —estimado en 707.225,10 euros de inversión inicial para las cafeterías del Hospital, con un plazo de amortización de 180 meses—. La división en lotes podría comprometer la licitación al no resultar económicamente atractiva para los operadores, con el riesgo consiguiente de quedar desierta:
“La decisión de no dividir en lotes el objeto del contrato se justifica con la viabilidad económica de la concesión para lo cual es razonable concentrar todo el volumen de negocio posible agrupando prestaciones interconectadas y homogéneas desde el punto de vista del servicio a prestar evitando, así como indica el informe del órgano de contratación, que se establezca una competencia interna dentro de la misma institución”.
El Tribunal destaca un elemento de especial relevancia argumental: la recurrente no formuló alegación alguna contra la justificación económica contenida en la Memoria, limitando su impugnación a la caracterización del servicio de cafetería y vending como distintos. Esta omisión resulta significativa a los efectos de la desestimación del motivo. Asimismo, el Tribunal pone de relieve la analogía con el contrato de concesión de obras, en el que el artículo 99 LCSP exime directamente de la obligación de justificar la no división en lotes, por tratarse también de un contrato con riesgo operacional transferido al concesionario.
La resolución concluye que la Memoria Justificativa sí ofrece una motivación razonable y suficiente de la decisión de no dividir en lotes, apoyada en motivos de viabilidad económica que no han sido rebatidos por la parte recurrente, y que se encuadran en los supuestos de «motivos válidos» a los que se refiere el artículo 99.3 LCSP.
V. Conclusión
La Resolución TACRC n.º 822/2026 contiene un pronunciamiento de interés para el operador jurídico en materia de contratación pública al delimitar, con claridad y sistemática, el régimen diferenciado de la subcontratación en el contrato de concesión de servicios y los requisitos de la motivación de la no división en lotes cuando el riesgo operacional es asumido por el concesionario. Sus principales aportaciones pueden sistematizarse en los términos siguientes:
i. El artículo 296 LCSP opera como lex specialis respecto del artículo 215 LCSP en el ámbito de la concesión de servicios. La prohibición de subcontratación de las prestaciones principales no es una decisión discrecional del órgano de contratación que requiera motivación técnica específica en el pliego, sino un límite legal imperativo que aquel aplica directamente. El pliego que se limita a reproducir el mandato del artículo 296 LCSP no incurre en vicio de legalidad alguno. Los operadores jurídicos deben tener presente que el régimen de subcontratación de las concesiones de servicios es estructuralmente más restrictivo que el de los contratos de obras y servicios, y que esta mayor restricción es compatible con la Directiva 23/2014/UE, que permite —pero no impone— la subcontratación de prestaciones principales de la concesión.
ii. La distinción entre prestación principal y prestación accesoria en la concesión de servicios es un concepto jurídico indeterminado de apreciación casuística. El criterio orientador consolidado por el TACRC es el siguiente: la prestación principal es la que determina la celebración del contrato; la accesoria es la que tiene por objeto asegurar la ejecución de aquella, careciendo de razón de existir de manera independiente.
iii. La obligación de motivar la no división en lotes ex artículo 99.3 LCSP es un requisito preceptivo de validez de la decisión, que no puede ser sustituido por justificaciones posteriores al expediente. Sin embargo, la motivación no ha de ser exhaustiva ni indestructible: basta con que el órgano de contratación aporte razones válidas, concretas y razonablemente suficientes. La viabilidad económica de la concesión constituye un motivo válido en los términos del artículo 99.3 LCSP, máxime cuando el recurrente no ha formulado objeción alguna a dicha justificación económica.
iv. La resolución confirma la legitimación activa del operador económico que, aun sin haber presentado oferta, alega haber sido impedido de participar en la licitación precisamente a causa de las condiciones que impugna. Esta doctrina —ya consolidada en el TACRC— es de especial relevancia para empresas especializadas en un segmento concreto del objeto contractual (como el vending) que, de haberse configurado un lote específico o haberse permitido la subcontratación de esa prestación, habrían podido participar en el procedimiento. La vinculación entre el interés invocado y el objeto del recurso debe ser directa y concreta, no meramente hipotética o especulativa.
