En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección 1.ª, n.º 173/2026, de fecha 4 de mayo de 2026, en materia de planeamiento urbanístico y, en particular, sobre los límites competenciales, procedimentales y sustantivos de los Estudios de Detalle regulados en el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP).
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución se encuadra en el ámbito del Derecho Urbanístico y, en particular, en el régimen jurídico de los instrumentos de planeamiento. La controversia principal versa sobre la legalidad de un Estudio de Detalle relativo a una manzana, parcela de uso turístico-hotelero, cuya aprobación se articula en dos actos administrativos diferenciados: un Decreto de Alcaldía y un posterior Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento.
El Estudio de Detalle tiene por objeto ordenar volumétricamente la parcela de uso hotelero de la manzana, en desarrollo de la Modificación Puntual de dicho planeamiento general aprobada por Acuerdo de Pleno de 19 de diciembre de 2013. El instrumento fue tramitado al amparo del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP).
La litis pone en juego, en consecuencia, la correcta delimitación de las competencias municipales para la aprobación de instrumentos de planeamiento de desarrollo —en particular, la distribución entre el Alcalde y el Pleno ex artículo 22.2.c) de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL)—, la suficiencia del procedimiento de tramitación seguido conforme al TRLOTUP, y los límites sustantivos que el PGOU impone al Estudio de Detalle en materia de parámetros edificatorios, entre los que destacan la edificabilidad máxima, las alturas libres por planta, los retranqueos y el cumplimiento de la normativa de Costas.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Los actos impugnados y su tramitación
Mediante Decreto de Alcaldía, de fecha 31 de enero de 2024, el Alcalde procedió a aprobar definitivamente el Estudio de Detalle de la manzana de referencia. Dicho acto fue publicado en el BOP e inscrito en el Registro Autonómico de Instrumentos de Planeamiento en fecha 21 de febrero de 2024 como aprobación definitiva. Con posterioridad, ante la impugnación formulada por la recurrente, el Pleno del Ayuntamiento adoptó el Acuerdo de 2 de mayo de 2024, por el que igualmente aprobaba el Estudio de Detalle.
2.2. Los motivos de impugnación de la parte actora
La demandante interpuso recurso contencioso-administrativo, formulando hasta ocho motivos de impugnación que abarcaban vicios de competencia, defectos procedimentales y vulneraciones sustantivas del PGOU:
(i) Aprobación definitiva por órgano manifiestamente incompetente, al ser la competencia exclusiva del Pleno ex art. 22.2.c) LBRL; (ii) omisión del procedimiento legalmente establecido, en sus vertientes de falta de aprobación inicial, aportación extemporánea de la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica e incumplimiento del trámite de consultas del art. 61.1 TRLOTUP; (iii) infracción del art. 41 TRLOTUP por no comprender la manzana completa; (iv) vulneración del art. 30 de la Ley de Costas por formación de pantalla arquitectónica; (v) modificación de parámetros urbanísticos propios del PGOU (edificabilidad, alturas libres y retranqueos); (vi) fraude de ley y desviación de poder en el Acuerdo Plenario; (vii) deficiencias del Estudio de Integración Paisajística; y (viii) perjuicios a ventilación y asoleamiento de las viviendas colindantes.
III. Cuestión de debate
El núcleo de la controversia admite desglose en tres planos diferenciados:
- En el plano competencial y procedimental, la cuestión determinante es si el Decreto de Alcaldía de 31 de enero de 2024 constituyó un acto de aprobación inicial o definitiva y, en consecuencia, si fue dictado por órgano manifiestamente incompetente —con la nulidad radical del art. 47.1.b) LPAC—, y si dicha nulidad se extiende o no al Acuerdo del Pleno de 2 de mayo de 2024. Conectado con ello, la Sala debía determinar si la legislación urbanística valenciana, por su carácter integral y específico, desplaza la normativa estatal supletoria en materia de trámite de aprobación inicial.
- En el plano sustantivo-urbanístico, la controversia se centra en si el Estudio de Detalle excede los límites que el PGOU le impone: si la edificabilidad consignada en el instrumento aprobado supera la establecida en la Modificación Puntual; si las alturas libres máximas fijadas para la planta sótano vulneran el art. 18 del PGOU; si el retranqueo de acceso incumple el art. 22 del PGOU; y si la volumetría aprobada genera la pantalla arquitectónica prohibida por el art. 30.1.b) de la Ley de Costas.
- En el plano del alcance mínimo del Estudio de Detalle, la Sala debía pronunciarse sobre si la ordenación de una sola parcela de la manzana—la hotelera— infringe la exigencia de manzana completa del art. 41.2 TRLOTUP, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el alcance de dicho requisito cuando las demás parcelas de la manzana ya están totalmente edificadas.
IV. Ratio decidendi
La Sala estructura su pronunciamiento entorno a los siguientes pilares argumentativos, que determinan la estimación parcial del recurso:
4.1. Nulidad radical del Decreto de Alcaldía por incompetencia manifiesta
La Sala parte de la distribución de competencias establecida por la LBRL en materia de planeamiento urbanístico: el art. 21.j) atribuye al Alcalde la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, mientras que el art. 22.2.c) reserva al Pleno ‘la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística’. Siendo el Estudio de Detalle un instrumento de planeamiento regulado en el TRLOTUP, la competencia para su aprobación definitiva corresponde inequívocamente al Pleno.
La Sala rechaza la tesis de los codemandados de que el Decreto de Alcaldía constituyera una mera aprobación inicial, señalando dos razones de peso: primera, que el TRLOTUP no prevé un trámite de aprobación inicial para los instrumentos de planeamiento cuya competencia sea municipal; segunda, que la propia naturaleza del acto —el informe jurídico interno proponía la aprobación definitiva y fue inscrito como tal en el Registro Autonómico de Instrumentos de Planeamiento— desmentía cualquier consideración inicial. El resultado, como sintetiza la Sala, es contundente:
«Así las cosas, nos encontramos con que, efectivamente, el Decreto de Alcaldía de 31 de enero de 2024 es un acto radicalmente nulo, ex artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015, por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, y sin posibilidad de convalidación, conforme al artículo 52.3 de la citada Ley, al ser radicalmente nulo y no haber superior jerárquico que pueda convalidar, por no serlo el Pleno.»
El pronunciamiento determina la imposibilidad de convalidación, que dimana tanto del carácter radical de la nulidad ex art. 47.1.b) LPAC como de la inexistencia de relación de jerarquía entre el Alcalde y el Pleno —presupuesto necesario del art. 52.3 LPAC para la convalidación por superior jerárquico—.
4.2. Autonomía e independencia del Acuerdo Plenario respecto del Decreto nulo
La Sala, con apoyo en la STS de 15 de junio de 2012 (rec. 2025/2009), establece una distinción cardinal: la nulidad del Decreto de Alcaldía no arrastra al Acuerdo del Pleno de 2 de mayo de 2024. Dicho Acuerdo emana del órgano competente (art. 22.2.c) LBRL), es independiente del Decreto —no existe entre ambos órganos relación jerárquica que genere contaminación de nulidad—, y su legalidad debe examinarse de manera autónoma. La sentencia del Tribunal Supremo invocada por la propia recurrente para sustentar la nulidad del Decreto confirma, paradójicamente, la autonomía del acto plenario posterior:
«La anulación del Acuerdo de 20 de octubre es independiente de la validez del acuerdo de 23 de diciembre, ambos de 2005.»
(STS de 15 de junio de 2012, recurso 2025/2009, Fundamento de Derecho Cuarto)
4.3. Desestimación de los vicios procedimentales: primacía de la normativa urbanística autonómica
Respecto a la omisión del trámite de aprobación inicial, la Sala declara que la legislación urbanística valenciana regula el procedimiento de tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento de forma íntegra y completa, desplazando por ese motivo la normativa estatal supletoria (RD 1346/1976 y RD 2159/1978). La Sala invoca la doctrina de la STS de 6 de febrero de 2023 (rec. 1337/2022):
«[…] en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales.»
En cuanto a la supuesta aportación extemporánea de la memoria de viabilidad y sostenibilidad económica, la Sala precisa que tal documento —exigido por el art. 41.4 TRLOTUP— fue incorporado con anterioridad a la aprobación definitiva del Estudio de Detalle por el Pleno, constando informe técnico y jurídico municipales favorables previos a dicho Acuerdo. El incumplimiento del trámite de consultas con el Servicio Territorial de Cultura y Deporte tampoco prospera, al no existir elementos patrimoniales afectados que requirieran respuesta municipal; y las exigencias de la distribuidora eléctrica i-DE se refieren al momento de la edificación, no a la aprobación del instrumento.
4.4. Ámbito mínimo del Estudio de Detalle: manzana consolidada y parcela sin edificar
La Sala desestima la alegación de vulneración del art. 41.2 TRLOTUP —que exige que los Estudios de Detalle comprendan como mínimo manzanas o unidades urbanas equivalentes completas—, confirmando su propia doctrina anterior (sentencia 159/2020, de 6 de marzo, rec. 64/2018). El requisito de ámbito mínimo rige para supuestos en que se interviene por primera vez urbanísticamente en una manzana o se sustituye el desarrollo urbanístico ya ejecutado en su totalidad, pero no es aplicable cuando las restantes parcelas de la manzana se encuentran ya totalmente edificadas. En el presente caso, la parcela residencial de la manzana TI-12 estaba íntegramente construida según certificación del informe técnico municipal, por lo que el Estudio de Detalle podía ordenar exclusivamente la parcela hotelera pendiente de edificación sin infringir dicho precepto.
4.5. Ley de Costas: inexistencia de pantalla arquitectónica
El art. 30.1.b) de la Ley 22/1988 de Costas prohíbe la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes en la zona de influencia. La Sala subraya que el informe del Servicio Provincial de Costas, aunque preceptivo, no es vinculante (STS de 13 de febrero de 2024, rec. 3290/2022), pero sus conclusiones merecen plena valoración cuando vienen avaladas por el resto de la prueba. Tras dos informes inicialmente desfavorables, el Servicio Provincial de Costas emitió informe favorable en fecha 28 de noviembre de 2023, a la vista del Estudio de Integración Paisajística actualizado, argumentando que la altura propuesta —nueve plantas— se inscribía en un entorno de nueve a diez alturas sin romper la perspectiva del litoral. La Sala concluye:
«No podemos compartir esa opinión [de manipulación fotográfica alegada por el perito de la actora], porque el hecho de que en el EIP finalmente aprobado se realice un análisis de una zona más amplia para incluir en el objeto de estudio relativo al impacto visual unas edificaciones próximas a la manzana TI-12 no es manipulación, es intentar justificar el cumplimiento del artículo 30.1.b) de la Ley de Costas para acreditar que los edificios que se proyecten y construyan en virtud del estudio de detalle se integran en el paisaje y no forman la tan citada pantalla arquitectónica.»
4.6. Vulneración parcial de parámetros urbanísticos del PGOU: nulidad de la altura libre máxima de la planta sótano
Este es el segundo pronunciamiento estimatorio de la sentencia, y tiene un alcance de nulidad más acotado. La Sala examina los tres submotivos de vulneración de parámetros urbanísticos:
(a) Edificabilidad: El Estudio de Detalle establece la misma edificabilidad de 7.778 m²t que la Modificación Puntual del PGOU. La alegación de la actora se sustentaba en el proyecto básico de edificación —documento ajeno al expediente del Estudio de Detalle—, cuyo análisis es inaplicable en el marco del recurso contra el instrumento de planeamiento. Cualquier exceso de edificabilidad deberá, en su caso, valorarse en el procedimiento de licencia de obras.
(b) Alturas libres máximas: La Sala si que aprecia aquí una infracción sustantiva del PGOU. El art. 1.6 del Estudio de Detalle fija la altura libre máxima de la planta sótano en 4,00 metros. El art. 18 del PGOU, en su redacción vigente tras la modificación de 17 de mayo de 2012, establece para la planta sótano una altura libre máxima de 3,00 metros. La Sala concluye con precisión técnica:
«Vemos, por tanto, como la altura libre máxima de la planta baja para restantes usos se modificó y el Estudio de Detalle se ajusta a la previsión del artículo 18 del PGOU, pero la altura libre máxima de la planta sótano fijada en 4,00m en el Estudio de Detalle sobrepasa la fijada en el artículo 18 del PGOU, 3,00 m, que no se vio variada por la modificación de 17 de mayo de 2012. Se vulnera, por tanto, las previsiones del PGOU en este punto concreto, y el motivo de impugnación ha de ser estimado, declarando la nulidad del artículo 1.6 del Estudio de Detalle en cuento a la altura libre máxima de la planta sótano.»
(c) Retranqueo de acceso: La recurrente alegaba que el retranqueo mínimo de 4 metros en el punto de acceso al edificio vulneraba el art. 22 PGOU, que exigiría 5 metros. La Sala corrige dicha interpretación: el mínimo de 5 metros rige para edificaciones de 2 y 4 alturas, mientras que para edificaciones de 8 alturas —como la proyectada— el art. 22 PGOU fija precisamente 4 metros mínimos, por lo que no existe vulneración alguna.
4.7. Desviación de poder: improcedencia de la alegación
La Sala descarta la desviación de poder alegada respecto del Acuerdo Plenario de 2 de mayo de 2024. Con apoyo en la STS n.º 1889/2016 y la sentencia de 5 de diciembre de 2012, recuerda que la apreciación de este vicio exige prueba cumplida de una intención subjetiva ajena al interés del servicio, que no puede fundarse en meras cuestiones interpretativas. El Acuerdo del Pleno, al ser susceptible de recurso contencioso-administrativo, no puede perseguir sustraer el control jurisdiccional del instrumento —de hecho, ha sido objeto de control en el presente procedimiento—, y su finalidad no puede ser otra que concluir la tramitación del instrumento con el órgano competente.
V. Conclusión
La STSJ CV 1363/2026 contiene pronunciamientos de interés en relación con la tramitación de estudios de detalle, de los que cabe extraer las siguientes conclusiones:
i. La competencia para la aprobación definitiva de los Estudios de Detalle corresponde en exclusiva al Pleno municipal, con carácter indelegable (art. 22.2.c) y 22.4 LBRL). La aprobación por el Alcalde genera nulidad radical ex art. 47.1.b) LPAC, sin posibilidad de convalidación al no existir superior jerárquico entre Alcalde y Pleno en los términos del art. 52.3 LPAC. La inscripción del acto en el Registro Autonómico de Instrumentos de Planeamiento como aprobación definitiva refuerza esta calificación y descarta cualquier interpretación que lo equipare a un acto de trámite.
ii. Entiende la Sala que la nulidad de un acto de aprobación adoptado por órgano incompetente no contamina automáticamente los actos posteriores emanados del órgano competente. El Acuerdo Plenario que aprobó el mismo Estudio de Detalle con posterioridad es independiente y autónomo, y su legalidad debe examinarse con plena autonomía. Esta doctrina —que sigue la STS de 15 de junio de 2012— tiene implicaciones prácticas evidentes: la Administración podría subsanar el déficit orgánico sin necesidad de reiniciar íntegramente el procedimiento, siempre que el segundo acto respete los requisitos materiales y procedimentales exigibles.
iii. En materia de procedimiento de tramitación, la legislación urbanística autonómica desplaza a la legislación estatal supletoria cuando regula de forma íntegra y específica el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación. La Comunitat Valenciana dispone de tal regulación completa en el TRLOTUP, por lo que no cabe invocar el trámite de aprobación inicial previsto en el RD 1346/1976 o en el RD 2159/1978. Este criterio, que el Tribunal Supremo ha consolidado en relación con otros procedimientos (STS de 6 de febrero de 2023, rec. 1337/2022), refuerza la seguridad jurídica en la tramitación urbanística autonómica.
iv. El requisito de ámbito mínimo de los Estudios de Detalle (manzana completa, ex art. 41.2 TRLOTUP) no es exigible cuando las demás parcelas de la manzana se encuentran ya edificadas conforme al planeamiento. La finalidad del Estudio de Detalle —ordenación volumétrica y alineaciones— solo puede desplegarse sobre las parcelas pendientes de edificación, por lo que limitar su ámbito a la única parcela inedificada no infringe el precepto invocado.
v. Los Estudios de Detalle deben respetar estrictamente los parámetros edificatorios establecidos en el PGOU que desarrollan. La sentencia declara la nulidad del art. 1.6 del Estudio de Detalle en cuanto fija para la planta sótano una altura libre máxima de 4,00 metros, superior a los 3,00 metros que el PGOU establece con carácter máximo y que no fue modificado. Este pronunciamiento recuerda que la función del Estudio de Detalle es reglada: concreta y desarrolla el planeamiento superior, pero no puede alterarlo. Cualquier pretensión de incrementar alturas libres, edificabilidades o reducir retranqueos más allá de lo permitido por el PGOU viciará de nulidad el instrumento, sin que el respaldo de informes sectoriales favorables pueda sanar dicho exceso.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
