En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, Sección 1.ª, núm. 651/2026, de 9 de abril de 2026, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 250/2025, que estima parcialmente el recurso interpuesto contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía de 25 de enero de 2024, la cual denegaba íntegramente la inscripción de un aprovechamiento de aguas subterráneas que había sido parcialmente reconocido por la resolución recurrida en alzada.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia aborda una doble cuestión de especial relevancia en el derecho de aguas: de un lado, la prohibición de reformatio in peius en la resolución de los recursos administrativos de alzada, expresamente recogida en el artículo 119.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC); de otro, los límites que impone la planificación hidrológica a los aprovechamientos de aguas subterráneas reconocidos al amparo del artículo 54.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), en relación con las dotaciones de riego establecidas en el Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas 2009-2015.
La resolución se encuadra en el régimen jurídico del dominio público hidráulico y, más concretamente, en el procedimiento de inscripción de aprovechamientos de aguas subterráneas en la sección B del Registro de Aguas Públicas, procedimiento de naturaleza reglada que, sin embargo, queda sujeto a las limitaciones dotacionales que la planificación hidrológica vigente establece en función del tipo de cultivo y la extensión superficial de la explotación. La sentencia resulta de interés tanto para titulares de fincas con aprovechamientos históricos como para operadores del sector agrícola que deban acreditar necesidades de riego superiores a los umbrales normativos.
II. Hechos fácticos relevantes
El demandante, solicitó la inscripción en la sección B del Registro de Aguas Públicas de un aprovechamiento de aguas subterráneas captadas en su finca, destinadas al riego de cultivo de hortalizas al aire libre, con indicación del volumen que consideraba necesario para el sostenimiento de dicha explotación agrícola.
Mediante resolución de la Dirección General de Planificación y Recursos Hídricos de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, de 2 de septiembre de 2011, se reconoció el aprovechamiento solicitado con un límite máximo de 5.762 m³ anuales, por referencia a los criterios técnicos derivados de las dotaciones dotacionales establecidas para hortalizas al aire libre en la demarcación hidrográfica —fijadas en 2.700 m³/ha y año—, en función de la extensión superficial de la explotación y del uso al que se destinaba el recurso.
Disconforme con dicha limitación, el interesado interpuso recurso de alzada ante la Consejería. La resolución de la alzada, dictada más de doce años después de la resolución impugnada, desestimó el recurso con una motivación incongruente: lejos de confirmar o modificar el reconocimiento parcial del aprovechamiento, añadió la denegación íntegra de la inscripción solicitada, haciendo constar erróneamente que la resolución originaria había acordado no autorizar la inscripción.
III. Cuestión de debate
El recurso suscita dos cuestiones jurídicas de naturaleza diferente que la Sala resuelve de forma secuencial.
La primera, de carácter procesal, es si la resolución del recurso de alzada incurrió en reformatio in peius al denegar completamente la inscripción del aprovechamiento, cuando la resolución impugnada en alzada lo había reconocido parcialmente hasta el límite de 5.762 m³ anuales. La reformatio in peius, prohibida expresamente por el artículo 119.3 LPAC, implica que el órgano que resuelve el recurso no puede agravar la situación inicial del recurrente, aunque sí puede pronunciarse sobre cuantas cuestiones plantee el procedimiento, incluso las no alegadas, previa audiencia.
La segunda, de carácter sustantivo, plantea si la Administración estaba habilitada para restringir el aprovechamiento al volumen de 5.762 m³ anuales, inferior al umbral de 7.000 m³ previsto en el artículo 54.2 TRLA, aplicando las dotaciones máximas del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas 2009-2015, aun cuando dicho plan entró en vigor con posterioridad a la presentación de la solicitud de autorización. En conexión con lo anterior, la Sala debe determinar si los informes técnicos de la Administración, no contradichos mediante prueba pericial de contrario, son suficientes para sostener dicha limitación en términos de adecuada motivación técnica.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo. Los fundamentos del fallo se articulan en los siguientes planos.
4.1. La reformatio in peius y la nulidad parcial de la resolución de alzada
La Sala parte de la constatación fáctica de que la resolución de alzada denegó íntegramente la inscripción del aprovechamiento, cuando la resolución originaria de 2011 lo había reconocido hasta un máximo de 5.762 m³ anuales. Esta contradicción resulta, en palabras del Tribunal, manifiestamente incongruente. El artículo 119.3 LPAC, heredero del artículo 113.3 de la derogada LRJAP-PAC, establece con claridad que la resolución del recurso administrativo debe ser congruente con las peticiones del recurrente, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial. La Sala recoge literalmente el mandato legal:
“El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.”
Desde esta premisa normativa, la Sala afirma con contundencia que la resolución de alzada incurrió de forma palmaria en reformatio in peius al denegar la totalidad de la inscripción. En coherencia con ello, decreta la nulidad parcial de dicha resolución en el extremo que acuerda la denegación de la inscripción del aprovechamiento, y confirma la resolución originaria de 2 de septiembre de 2011 en la parte que reconocía el aprovechamiento hasta el límite de 5.762 m³ anuales.
4.2. Los límites dotacionales de la planificación hidrológica y el principio de no abuso del recurso
Confirmada la nulidad parcial de la resolución de alzada, la Sala pasa a examinar el fondo del asunto, esto es, si la limitación del aprovechamiento a 5.762 m³ anuales resulta ajustada a derecho. Para ello, la Sala acude al marco normativo constituido por el artículo 54.2 TRLA y el artículo 82 del Plan Hidrológico de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas 2009-2015.
El artículo 54.2 TRLA establece el umbral general de 7.000 m³ anuales para el aprovechamiento libre de aguas subterráneas en un predio, pero el Tribunal precisa, con claridad doctrinal relevante, que dicho umbral no constituye un derecho incondicionado del particular, sino un límite de máximos sujeto a la potestad de intervención administrativa:
“El volumen previsto en la norma constituye un límite de máximos, la facultad de intervención de la Administración ampara la posibilidad de restringir este volumen de acuerdo con las previsiones del art. 50.4 de TRLA, que prohíbe el abuso o despilfarro del recurso.”
El artículo 82 del Plan Hidrológico fija para el cultivo de hortalizas al aire libre una dotación neta máxima de 2.700 m³/ha y año, con posibilidad de superación únicamente mediante justificación técnico-agronómica acreditada. Los informes técnicos obrantes en el expediente concluyeron que, atendida la extensión superficial de la explotación y el tipo de cultivo, el volumen de 5.762 m³ era el techo razonablemente justificado. La Sala confirma la eficacia de estos informes, poniendo de relieve que la parte actora no aportó ningún estudio agronómico que los contradijera:
“Los informes técnicos obrantes en el expediente acreditan que atendido el uso de regadío de cultivo de hortalizas al que se destina el recurso, la extensión superficial de la explotación, y los límites dotacionales vigentes, el volumen anual de 5.762 m3 no puede ser superado. Ante el resultado de los diferentes informes de los servicios técnicos de la Administración, la actora no ha aportado justificación técnico-agronómica que permita revertir la conclusión de que la medida de explotación concedida es la que mejor acomoda los intereses de la solicitante con el superior interés de la comunidad de acuerdo con los limites dotacionales prestablecidos y en aplicación del principio de no abuso del recurso.”
4.3. La aplicación retroactiva de la planificación hidrológica sobrevenida
La Sala aborda también la cuestión de si el Plan Hidrológico de 2009-2015, aprobado con posterioridad a la solicitud de inscripción, puede proyectar sus determinaciones sobre expedientes en tramitación. La respuesta es afirmativa. El Tribunal parte de la naturaleza esencialmente dinámica de la gestión del dominio público hidráulico, que exige una constante adaptación a la disponibilidad real del recurso, en aplicación del artículo 90.5 del Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Planificación Hidrológica, que prevé expresamente la obligación de ratificar o renovar los informes de compatibilidad con el plan hidrológico cuando este sufra modificaciones sustanciales en aspectos que afecten a la disponibilidad de los recursos:
“En la tramitación de expedientes de concesión o autorización que en el momento de publicarse el nuevo plan hidrológico se encuentren pendientes de resolución final, será preciso ratificar los informes de compatibilidad con el plan hidrológico que se hubieran realizado a la vista del plan anterior cuando se basen en aspectos que hubiesen sufrido modificaciones en el nuevo plan y, en especial, cuando afecten a la disponibilidad de los recursos.”
La Sala refuerza este razonamiento con la cita de la STS de 16 de diciembre de 2022 (Rec. 738/2022), que consagra la prevalencia del interés público ambiental en situaciones de conflicto con intereses particulares, principio que opera como criterio de cierre del sistema frente a pretensiones de explotación que superen los límites dotacionales establecidos para la protección del recurso hídrico.
V. Conclusión
La sentencia del TSJ de Andalucía aporta al operador jurídico varias instrucciones que merecen ser destacadas.
En primer lugar, la prohibición de reformatio in peius constituye una garantía procedimental de primer orden en el procedimiento administrativo. Su vulneración, cuando el órgano de alzada agrava la situación del recurrente más allá de lo reconocido en primera resolución —como ocurre en el presente caso, donde se pasa de un reconocimiento parcial de 5.762 m³ a la denegación íntegra de la inscripción—, determina la nulidad parcial de la resolución de alzada de forma automática, con independencia de los argumentos de fondo que pudieran justificar esa ampliación de la denegación.
En segundo lugar, el artículo 54.2 TRLA no atribuye a los titulares de fincas un derecho subjetivo incondicionado al aprovechamiento de hasta 7.000 m³ anuales. Dicho umbral opera como techo legal, pero no como suelo: la Administración conserva plenas potestades de intervención para adecuar el volumen autorizable a las dotaciones previstas en la planificación hidrológica vigente y a los requerimientos técnicos de la explotación concreta, sin que el particular pueda reclamar el máximo legal con prescindencia de estos parámetros. Quien pretenda obtener dotaciones superiores a los estándares deberá acreditar técnicamente dicha necesidad mediante estudio agronómico específico, cuya ausencia condena la impugnación al fracaso.
En tercer lugar, la planificación hidrológica sobrevenida resulta aplicable a expedientes pendientes de resolución final cuando el nuevo plan afecta a la disponibilidad de los recursos. La gestión actualizada del agua —recurso escaso cuyo uso eficiente exige constante revisión conforme al mandato del artículo 45.2 de la Constitución Española— justifica esta eficacia retroactiva, que no vulnera ningún derecho adquirido del solicitante, habida cuenta de que hasta la resolución firme no existe una situación jurídica consolidada.
