En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección 1.ª, n.º 155/2026, de fecha 24 de abril de 2026, en materia de suspensión de licencias urbanísticas para usos terciarios hoteleros y sus límites conforme al Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP) y a la normativa sobre libre prestación de servicios.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución se inscribe en el ámbito del Derecho Urbanístico y, en particular, en el régimen jurídico de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias regulada en el artículo 68 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP).
La controversia gravita sobre la legalidad de los acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Valencia, en sesiones de 28 de mayo de 2024 y 30 de abril de 2025, por los que se acordó, respectivamente, la suspensión de la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos del municipio, y la prórroga automática de dicha suspensión por un año adicional.
La litis pone en juego, de forma simultánea, tres planos normativos: el urbanístico —los límites objetivos del artículo 68.1 TRLOTUP en su redacción originaria—; el de la libre prestación de servicios —los principios de necesidad y proporcionalidad de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, y la Directiva 2006/123/CE—; y el procedimental-urbanístico —la validez de la prórroga automática al amparo del artículo 68.3 TRLOTUP—. Se trata, en suma, de una sentencia que delimita el alcance de la potestad municipal de suspensión cautelar de licencias cuando su objeto sea la regulación del turismo urbano residencial.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Los actos impugnados y su tramitación
Mediante Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Valencia, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2024 y publicado en el DOGV n.º 9860, de 30 de mayo de 2024, se acordó la suspensión de la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos físicos del municipio. El acuerdo tenía por objeto facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística, consistente en una modificación de las normas urbanísticas del PGOU tendente a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas. Dicha modificación había sido encargada al servicio de planeamiento municipal mediante moción del concejal delegado de planificación y gestión urbana de 24 de mayo de 2024.
El Acuerdo Plenario de 28 de mayo de 2024 suspendía, no solo las licencias de edificación para nuevos usos terciarios hoteleros, sino también las licencias de cambio de uso con el mismo objeto y extendía la suspensión a la eficacia de las declaraciones responsables presentadas con posterioridad a su publicación en el DOGV, todo ello en los ámbitos territoriales con uso global o dominante residencial fijados en su parte dispositiva.
Mediante Acuerdo del Pleno de 28 de enero de 2025, el Ayuntamiento amplió el ámbito territorial afectado por la suspensión, incluyendo el ordenado por un plan especial, ante el incremento de solicitudes de licencias de alojamiento turístico en dicho ámbito. Finalmente, mediante Acuerdo del Pleno de 30 de abril de 2025, publicado en el DOGV n.º 10113, de 22 de mayo de 2025, el Ayuntamiento sometió a información pública la modificación de la ordenación pormenorizada de las normas urbanísticas del PGOU relativa a los usos terciarios hoteleros (Tho.1) y aprobó, como consecuencia de dicha publicación, la prórroga automática de la suspensión por un año más, hasta el 30 de mayo de 2026.
2.2. Los motivos de impugnación de la parte actora
El recurrente, titular de una solicitud de licencia de cambio de uso a terciario hotelero para un local en planta baja, interpuso recurso contencioso-administrativo frente a los citados acuerdos. Sus motivos de impugnación fueron los siguientes:
(i) Extralimitación del ámbito objetivo del artículo 68.1 TRLOTUP en su redacción original, al suspenderse licencias de cambio de uso y declaraciones responsables no contempladas en el precepto; (ii) vulneración de los principios de necesidad y proporcionalidad del artículo 5 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, por falta de justificación suficiente; (iii) desviación de poder, al entender que la suspensión respondía a presiones políticas; (iv) vulneración de los principios de confianza legítima y buena fe del artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015; y (v) en cuanto a la prórroga de 30 de abril de 2025, infracción del artículo 68.3 TRLOTUP por entender que dicho precepto no contempla una «prórroga automática anual adicional».
III. Cuestión de debate
El núcleo de la controversia admite desglose en cuatro planos diferenciados:
– En el plano del ámbito objetivo de la suspensión, la cuestión cardinal es si el artículo 68.1 TRLOTUP, en su redacción originaria vigente a la fecha del Acuerdo de 28 de mayo de 2024, permitía suspender no solo las licencias de edificación stricto sensu sino también las licencias de cambio de uso y la eficacia de las declaraciones responsables habilitantes para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros.
– En el plano de la libre prestación de servicios, la Sala debía determinar si los estudios e informes obrantes en el expediente administrativo justificaban la concurrencia de «imperiosas razones de interés general» en los términos de la Directiva 2006/123/CE y el artículo 5 de la Ley 20/2013, y si la medida adoptada respetaba los principios de necesidad y proporcionalidad.
– En el plano de la desviación de poder y la confianza legítima, la controversia se centró en si el Ayuntamiento actuó con fines espurios y si el rechazo de la moción de enero de 2024 generó en los operadores económicos una expectativa legítima de que no se adoptaría una suspensión de licencias.
– En el plano de la prórroga automática, la Sala debía pronunciarse sobre si el Acuerdo de 30 de abril de 2025 se ajustaba al artículo 68.3 TRLOTUP, que regula la suspensión ex lege del otorgamiento de licencias derivada de la publicación del plan urbanístico en tramitación.
IV. Ratio decidendi
La Sala estructura su pronunciamiento entorno a los siguientes pilares argumentativos, que determinan la estimación parcial del recurso:
4.1. Nulidad parcial del Acuerdo de 28 de mayo de 2024: extralimitación del artículo 68.1 TRLOTUP
La Sala aborda, en primer lugar, la denunciada extralimitación del ámbito objetivo de la suspensión. El eje de la argumentación es la confrontación entre la redacción originaria del artículo 68.1 TRLOTUP —vigente a la fecha del Acuerdo de 28 de mayo de 2024— y la modificada por el Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell. La redacción original del precepto autorizaba únicamente la suspensión de «licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición», sin hacer mención alguna a las licencias de cambio de uso ni a otros títulos habilitantes distintos a la licencia, como las declaraciones responsables.
La Sala sienta su razonamiento con claridad a partir de la propia literalidad del preámbulo del Decreto-ley 7/2024, cuya dicción resulta determinante:
“Según indicaba el preámbulo del aludido Decreto-ley 7/2024, ‘En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso’, con lo que el legislador vino a reconocer expresamente que la suspensión de licencias de cambio de uso no estaba comprendida —‘debe añadirse’— en el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP, admitiendo así el preámbulo de forma implícita, además, que las licencias de edificación y las de cambio de uso son dos categorías autónomas y distintas dentro de las licencias urbanísticas.”
El Tribunal rechaza, además, el argumento del Ayuntamiento de que las licencias de cambio de uso estarían incluidas dentro del concepto de «licencias de edificación» ex artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación. A juicio de la Sala, esa remisión es incorrecta porque es el propio TRLOTUP, y no las leyes de edificación, quien determina qué obras están sujetas a licencia urbanística, y el TRLOTUP no incluye entre las obras de edificación sujetas a licencia las que tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio. La Sala invoca la jurisprudencia del Tribunal Supremo para subrayar que la suspensión cautelar de licencias, en cuanto medida limitativa de derechos individuales, ha de interpretarse restrictivamente:
“El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o, dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal.”
El resultado es la declaración de nulidad parcial del Acuerdo de 28 de mayo de 2024, en cuanto suspende la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros y la eficacia de las declaraciones responsables para esos mismos usos.
4.2. Justificación de la medida desde la perspectiva de la libre prestación de servicios
Con independencia de la nulidad parcial anterior, la Sala examina si la suspensión de las licencias de edificación —las únicas que el artículo 68.1 original amparaba— estaba suficientemente justificada desde la perspectiva de la libre prestación de servicios. La Sala parte de la doctrina del Tribunal Supremo y del TJUE sobre la compatibilidad de las restricciones urbanísticas a la actividad de vivienda turística con la Directiva 2006/123/CE y la Ley 20/2013: las restricciones son admisibles si responden a imperiosas razones de interés general —entre ellas, la protección del entorno urbano y el derecho a la vivienda digna— y respetan los principios de necesidad y proporcionalidad.
A partir de los estudios e informes municipales obrantes en el expediente, la Sala considera acreditados los datos que justifican la medida.
La Sala sintetiza su valoración en los siguientes términos:
“Aun así, el crecimiento progresivo de las VUT y del número de solicitudes de autorización, al ser un factor concurrente en la producción de los efectos negativos expuestos sobre el entorno urbano y el derecho a la vivienda digna, permite tener por fundada, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, la adopción por el Ayuntamiento de Valencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos territoriales del municipio —con uso global o dominante residencial— con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística.”
4.3. Proporcionalidad y necesidad de la medida
La Sala desestima igualmente la alegación de desproporción. La necesidad de la suspensión viene justificada por la imposibilidad de lograr el mismo resultado preventivo sin esperar a la exposición al público de la reforma del plan general y la consiguiente suspensión automática, habida cuenta del vertiginoso incremento de solicitudes de licencias desde el año 2023. En cuanto a la proporcionalidad territorial, el propio Acuerdo de 28 de mayo de 2024, no aplicó la suspensión con carácter universal sobre todo el término municipal, sino exclusivamente sobre determinados ámbitos con uso dominante residencial, tal y como prevé la norma.
4.4. Desviación de poder y confianza legítima: desestimación
La Sala rechaza la desviación de poder alegada. La actora invocaba que el Ayuntamiento, en sesión plenaria de 29 de enero de 2024, había rechazado una moción que instaba la moratoria inmediata en la concesión de licencias de VUT, lo que a su juicio revelaba que la adopción de la suspensión cuatro meses después respondía a una finalidad espuria. El Tribunal descarta dicha tesis con el siguiente razonamiento:
“En el presente caso no se aprecia por la Sala su concurrencia: el Ayuntamiento ha justificado la adopción de la medida cautelar al amparo del art. 68.1 del TRLOTUP, sin esperar a la aprobación inicial de la modificación del PGOU, a la vista sobre todo del creciente aumento de solicitudes de títulos habilitantes relativos a nuevos usos terciarios hoteleros presentados desde enero a mayo de 2024.”
Tampoco prospera la vulneración de la confianza legítima. El principio de confianza legítima no puede prevalecer sobre la potestad de la Administración de modificar el planeamiento urbanístico, máxime cuando en el propio debate de la moción de enero de 2024 prosperó la propuesta alternativa de continuar los estudios que conducían a la modificación del planeamiento.
4.5. Validez de la prórroga automática de 30 de abril de 2025
Por último, la Sala examina la impugnación del Acuerdo de 30 de abril de 2025 por el que se prorrogó la suspensión un año adicional con motivo de la publicación del plan en tramitación. La parte actora sostenía que el artículo 68.3 TRLOTUP no contempla una «prórroga automática anual adicional» como tal, sino únicamente la «reanudación» de una suspensión previa, y que el plazo total no podría exceder de dos años. La Sala desestima este motivo de impugnación:
“La «prórroga automática, por un año más, hasta el día 30 de mayo de 2026», de la suspensión facultativa de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación aprobada por el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, se ajusta plenamente, al margen de la terminología empleada por el acuerdo de 30 de abril de 2025, a la suspensión ex lege del otorgamiento de licencias regulada en el art. 68.3 del TRLOTUP: respeta el plazo máximo total de dos años contemplado en el precepto legal, contado ese año más, como expresamente señala dicho acuerdo de 30 de abril de 2025, «desde el vencimiento del primer año de suspensión aprobada por acuerdo plenario publicado en el DOGV n.º 9860, de 30 de mayo de 2024».”
El Tribunal constata además que el ámbito territorial de la prórroga automática se ajusta al de la modificación del planeamiento sometida a información pública.
V. Conclusión
La STSJ CV 1342/2026 contiene pronunciamientos de notable interés para operadores jurídicos y administraciones locales valencianas en materia de suspensión cautelar de licencias y regulación urbanística del turismo:
i. Las licencias de cambio de uso constituyen una categoría autónoma, distinta de las licencias de edificación, dentro del sistema de licencias urbanísticas del TRLOTUP. En su redacción originaria, el artículo 68.1 TRLOTUP no permitía a la administración promotora del plan suspender las licencias de cambio de uso ni extender dicha suspensión a la eficacia de las declaraciones responsables. La reforma operada por el Decreto-ley 7/2024 ha subsanado expresamente ese déficit, pero solo resulta aplicable a las suspensiones acordadas bajo la nueva redacción. Las suspensiones adoptadas bajo la redacción original que hubieran incluido tales extremos incurren en nulidad parcial.
ii. La potestad de suspensión cautelar de licencias es una medida limitativa de derechos individuales que ha de ser objeto de interpretación restrictiva, en coherencia con la jurisprudencia del Tribunal Supremo. El exceso del acuerdo municipal respecto de los supuestos taxativamente previstos por el precepto habilitante determina su ilegalidad, sin que quepa ampliar el ámbito de la suspensión mediante remisiones a normativa sectorial de edificación ajena al TRLOTUP.
iii. La suspensión cautelar de licencias de edificación para usos turísticos resulta compatible con la Directiva de Servicios 2006/123/CE y la Ley 20/2013 cuando está debidamente motivada con datos objetivos que acrediten la concurrencia de imperiosas razones de interés general —protección del entorno urbano y del derecho a la vivienda— y respeta los principios de necesidad y proporcionalidad. No es preciso que los estudios e informes municipales hayan sido concebidos específicamente para justificar la suspensión, siempre que de su contenido sea posible extraer datos bastantes para fundamentarla.
iv. La prórroga automática de la suspensión ex artículo 68.3 TRLOTUP es válida cuando se produce como consecuencia de la publicación del plan urbanístico en tramitación, respeta el plazo máximo total de dos años y su ámbito territorial coincide con el de la modificación sometida a información pública. La denominación empleada por el acuerdo municipal es irrelevante a efectos jurídicos si la medida se ajusta materialmente al marco normativo.
v. El principio de confianza legítima no puede invocarse para enervar la potestad de planeamiento urbanístico de los municipios. El rechazo de una moción que instaba la adopción de una moratoria no genera en los administrados una expectativa fundada de que la Administración no ejercerá posteriormente sus potestades de suspensión cautelar de licencias si concurren motivos objetivos sobrevenidos que así lo justifiquen.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
