En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de fecha 29 de abril de 2026, dictada en recurso de apelación núm. 613/2023, que resuelve sobre la autorización de una vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico de Mallorca en un supuesto en que el deslinde marítimo-terrestre aprobado por Orden Ministerial posterior al Plan Territorial Insular no había sido trasladado a la delimitación gráfica de las Áreas de Protección Territorial de costas.
I. Materia objeto del pleito
La controversia jurídica que da lugar a este pronunciamiento se enmarca en el ámbito del derecho urbanístico balear y, más concretamente, en el régimen de autorización de usos en suelo rústico en las Illes Balears y en las relaciones jurídicas entre el planeamiento territorial insular y las determinaciones estatales sobre el dominio público marítimo-terrestre.
El objeto material del litigio es la resolución del Presidente del Consell Insular de Mallorca de 18 de marzo de 2019, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Consell Executiu de Territori e Infraestructures del Consell Insular de Mallorca de 20 de julio de 2017, denegatoria mediante informe desfavorable —preceptivo y vinculante— del proyecto de vivienda unifamiliar aislada que se pretendía implantar en el polígono y parcelas de Campos (Mallorca). Dicho informe fue emitido en el trámite del artículo 36 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Islas Baleares (LSR), que exige pronunciamiento insular previo y vinculante sobre el cumplimiento de los requisitos de parcela mínima (art. 25 LSR) y de aprovechamiento máximo (art. 28.1 LSR) cuando las actuaciones implican la construcción de una nueva vivienda.
La cuestión se circunscribe, por tanto, en la interacción entre las determinaciones del Plan Territorial Insular de Mallorca (PTIM), aprobado en 2004, las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears (LDOT, Ley 6/1999) y la competencia estatal de deslinde del dominio público marítimo-terrestre; y, muy especialmente, en los efectos jurídicos que sobre la delimitación de las Áreas de Protección Territorial de costas (APT) produce la aprobación de una nueva línea de ribera del mar por la Administración General del Estado con posterioridad a la aprobación del instrumento de ordenación territorial.
II. Hechos fácticos relevantes
La comprensión del fallo exige atender a la secuencia cronológica del expediente administrativo y al marco normativo en que se desarrolla:
El recurrente presentó ante el Ayuntamiento solicitud de licencia para la construcción de una vivienda unifamiliar aislada, entre otras actuaciones, pretendiendo unir parte de una parcela colindante.
Remitido el expediente al Consell Insular de Mallorca para la emisión del informe preceptivo y vinculante del artículo 36 LSR, el Consell Executiu de Territori e Infraestructures emitió, en fecha 20 de julio de 2017, informe desfavorable. El fundamento del informe era que, conforme a la delimitación gráfica de las Áreas de Protección Territorial de costas (APT) contenida en los planos del Plan Territorial Insular de Mallorca (PTIM), vigente desde su aprobación definitiva en 2004, la finca del recurrente estaba afectada en su práctica totalidad por dicha APT de costas —configurada por la franja de 500 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar, conforme al artículo 19 de la LDOT—, lo que impedía tanto el uso residencial como el cumplimiento de los parámetros de aprovechamiento máximo.
La delimitación de la APT de costas en el PTIM/2004 se realizó conforme al deslinde de costas entonces vigente. Sin embargo, con posterioridad a la aprobación de dicho plan, la Administración General del Estado aprobó la Orden Ministerial de 7 de mayo de 2010, que estableció una nueva delimitación de la zona de dominio público marítimo-terrestre en el tramo afectado. Según informe pericial practicado en el proceso, con la aplicación del nuevo deslinde, la franja de 500 metros ya no alcanzaría la mayor parte de la parcela, que cumpliría los parámetros de superficie mínima y aprovechamiento máximo.
A la fecha de emitirse el informe desfavorable (20.07.2017), el Consell Insular de Mallorca no había procedido a rectificar ni modificar la delimitación gráfica de la APT de costas en el PTIM para ajustarla al nuevo deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 2010.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico ante el TSJ de Illes Balears se articula entorno a la siguiente cuestión central: ¿produce la aprobación de un nuevo deslinde del dominio público marítimo-terrestre por la Administración General del Estado un efecto automático de desplazamiento de la franja de Área de Protección Territorial de costas delimitada en el Plan Territorial Insular, de tal forma que, sin previa modificación del instrumento de planeamiento, puede emitirse un informe favorable al amparo del artículo 36 LSR?
Así, la cuestión de fondo sobre la que pivota el pronunciamiento es, por tanto, la siguiente: mientras no se modifiquen los planos de delimitación del PTIM, ¿puede el servicio técnico del Consell Insular apartarse de la delimitación gráfica vigente del PTIM al emitir el informe vinculante del artículo 36 LSR, aplicando el nuevo deslinde ministerial? ¿O, por el contrario, la legalidad del informe desfavorable resulta incontrovertible mientras no se haya modificado formalmente la delimitación de la APT en el plan territorial?
IV. Ratio decidendi
El TSJ de Illes Balears desestima el recurso de apelación. El razonamiento del Tribunal, expuesto en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia, se articula en los siguientes bloques argumentales.
4.1. La modificación del deslinde marítimo-terrestre no produce un efecto automático de desplazamiento de la APT de costas delimitada en el PTIM
El punto de partida argumental del Tribunal es la norma 14 del PTIM, conforme a la cual la delimitación gráfica de las diversas categorías de suelo rústico predetermina la aplicación del régimen jurídico correspondiente a cada una de ellas. De ello se infiere que, mientras la delimitación gráfica de la APT de costas en los planos del PTIM no sea modificada, esa delimitación vincula a la Administración en la emisión del informe del artículo 36 LSR.
El Tribunal rechaza de forma explícita el argumento del recurrente que postulaba el desplazamiento automático de la franja de APT como consecuencia de la OM de 2010, con el siguiente razonamiento:
“la simple alteración del deslinde aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente no comporta, automáticamente, la modificación de la zona delimitada como APT de costas en el PTIM, sino que es preciso que dicho Plan se modifique o ajuste a dicha nueva delimitación. Esto es, no es posible que, con el solo presupuesto habilitante para la modificación del Plan, se autorice un uso no permitido por el plan todavía no adaptado a dicho presupuesto.”
La Sala motiva este rechazo en razones de seguridad jurídica y en la necesidad de que la reconfiguración de la APT a partir de la nueva línea de ribera se someta a una interpretación técnica homogénea en todo su recorrido y no quede a la interpretación individual de cada técnico que deba emitir un informe del artículo 36 LSR. En palabras del propio Tribunal:
“dicha nueva delimitación comporta unas labores técnicas de reconfiguración de las zonas a partir de las proyecciones ortogonales que deben someterse a interpretación homogénea en todo su recorrido (no individualmente para cada parcela en que surja controversia). Labor técnica de la que no se puede eludir. Lo contrario provocaría una situación de inseguridad con respecto a la real delimitación de la APT, la cual no puede quedar a la interpretación individual que para el particular supuesto fije el técnico que ha de emitir el informe del art. 36 LSR”.
4.2. La adaptación de la APT no exige necesariamente una revisión del PTIM: las instrucciones técnicas de la Disposición Adicional 11ª
En este punto, el Tribunal matiza su confirmación del informe desfavorable realizando una precisión de importancia: el instrumento de la «Revisión» del Plan Territorial no es el único mecanismo habilitante para adaptar la delimitación de la APT de costas a los cambios sobrevenidos en el deslinde marítimo-terrestre.
La Sala se apoya en la Disposición Adicional 11ª del PTIM, que regula las instrucciones técnicas como documentos elaborados y aprobados con la finalidad de completar el régimen detallado del Plan o de fijar criterios técnicos interpretativos. La citada disposición permite que las instrucciones técnicas tengan por objeto, entre otros, la adaptación a normativa vinculante sobrevenida, siempre que no supongan una modificación substancial del Plan.
El Tribunal concluye que estas instrucciones técnicas han de permitir la alteración de los planos a las modificaciones sobrevenidas, como lo es la alteración de la línea de la ribera del mar fijada por una Orden Ministerial posterior al PTIM. Y, en este sentido, la Sala registra que, aunque en el marco de la Modificación núm. 4 del PTIM (aprobada inicialmente en febrero de 2025) se están realizando estas adaptaciones, las instrucciones técnicas de la DA 11ª constituyen un cauce alternativo y suficiente para acometer dicha adaptación.
4.3. El deber de iniciativa de oficio del Consell Insular para promover la adaptación de la APT
El pasaje más relevante de la sentencia desde la perspectiva de la actuación administrativa debida es el que concierne a la obligación de iniciativa de la Administración. La Sala rechaza expresamente el argumento del Consell Insular, que insinuaba que las instrucciones técnicas de adaptación de las delimitaciones gráficas a los cambios sobrevenidos debían ser promovidas por los particulares afectados:
“debe entenderse que el cumplimiento por parte del PTIM de lo dispuesto en el art. 19 LDOT obliga a que una vez que se constata que la modificación de la línea de ribera de mar definida y delimitada por la Administración General del Estado puede provocar una alteración de la franja de APT, de oficio se ha de instar el estudio de esta posible adaptación. Todo ello sin perjuicio de que el particular también pueda instar la alteración.”
En consecuencia, la Sala aprecia que, si bien el informe desfavorable del artículo 36 LSR es conforme a Derecho —al estar vigente la delimitación de la APT en los planos del PTIM—, no lo es que el servicio competente, una vez constatado que la OM de 2010 podía afectar a la delimitación de la APT de costas, no acordara a la vez o en paralelo informar al departamento competente en materia de ordenación del territorio para que estudiase si procedía la modificación de la indicada delimitación.
V. Conclusión
La STSJ BAL 426/2026 pone de manifiesto una doctrina de relevancia práctica tanto para los propietarios de suelo rústico en suelo rústico costero de las Illes Balears como para la actuación del Consell Insular de Mallorca en el ejercicio de sus competencias de ordenación territorial. De ella, cabe extraer las siguientes conclusiones:
En primer lugar, la delimitación gráfica de las Áreas de Protección Territorial de costas en el PTIM produce efectos jurídicos vinculantes y directos sobre el contenido del informe preceptivo y vinculante del artículo 36 LSR. Mientras esa delimitación gráfica no sea formalmente modificada mediante los cauces previstos en el propio PTIM —revisión, modificación o instrucción técnica—, el servicio competente no puede apartarse de ella ni aplicar una franja de APT distinta derivada de un deslinde ministerial posterior. La aprobación de un nuevo deslinde por la Administración General del Estado no produce, por sí sola, efecto jurídico automático alguno sobre la delimitación gráfica del PTIM.
En segundo lugar, la adaptación de la delimitación de la APT de costas al nuevo deslinde no exige necesariamente la tramitación de una Revisión o Modificación del PTIM. La Disposición Adicional 11ª del PTIM habilita el recurso a instrucciones técnicas para la adaptación a normativa vinculante sobrevenida, siempre que la alteración no suponga una modificación sustancial del Plan. Este instrumento, más ágil que la revisión ordinaria, es un cauce suficiente para restablecer la coherencia entre el deslinde estatal y la delimitación insular de la APT.
En tercer lugar, el Consell Insular de Mallorca tiene un deber de actuación de oficio para iniciar el estudio de la posible adaptación de la APT de costas en cuanto constate que una modificación del deslinde marítimo-terrestre puede afectar a su delimitación gráfica. No puede trasladarse al particular afectado la carga de promover dicha adaptación.
En cuarto lugar, desde la perspectiva del administrado, la vía para obtener la tutela de sus derechos ante esta situación no es la impugnación directa del informe desfavorable del artículo 36 LSR —que es jurídicamente correcto mientras el PTIM no se adapte—, sino la solicitud a la Administración de que inste dicha adaptación o, subsidiariamente, que el propio particular promueva la correspondiente instrucción técnica, impugnando en su caso la inactividad administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
