Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 628/2026 (Sección Quinta), de 21 de mayo de 2026, sobre el ámbito territorial de eficacia de la licencia de obras otorgada por un ayuntamiento para una construcción ubicada entre dos términos municipales y la competencia para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística por el municipio colindante.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación núm. 65/2024, interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia núm. 472/2023, de 29 de septiembre, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que había desestimado el recurso de apelación interpuesto por dicha corporación municipal y confirmado, a su vez, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Valencia que anuló el acuerdo municipal de restauración de la legalidad urbanística mediante demolición de las obras ejecutadas en la finca controvertida.
La cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, tal y como fue delimitada por el auto de admisión de 12 de junio de 2024 de la Sección de Admisión, consistía en:
“Determinar el ámbito territorial de eficacia de la licencia de obras concedida por un ayuntamiento para levantar una construcción en una parcela cuya superficie se sitúa entre la línea divisoria de dos términos municipales, así como la competencia para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística por parte del otro ayuntamiento colindante.”
Las normas identificadas para su interpretación fueron los artículos 12.1, 21.1.g) y 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), así como los artículos 11.3 y 12 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS).
II. Hechos fácticos relevantes
La demandante ejecutó una edificación en una finca de 1.076 m² situada en las proximidades de la línea divisoria entre dos términos municipales. Dicha finca contaba con licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento 1, que había adquirido firmeza.
El otro Ayuntamiento, entendiendo que parte de la edificación —concretamente 911 m² de los 1.076 m² totales de la parcela, según sus propios datos registrales y cartográficos— se encontraba en su término municipal, dictó resolución de 9 de enero de 2020 ordenando la restauración de la legalidad urbanística mediante la demolición de las obras ilegales, con un plazo de dos meses para la ejecución voluntaria y un coste estimado de demolición de 45.677,50 €.
La situación catastral presentaba un panorama opuesto al pretendido por el Ayuntamiento demandado: la Gerencia Regional del Catastro, en acuerdo de 16 de septiembre de 2020, resolvió no alterar la descripción catastral de la parcela, al constatar que las fincas solo tenían acceso desde el municipio concedente de la licencia y que los servicios de agua, luz y recogida de basuras eran prestados por dicho Ayuntamiento. Igualmente, todos los tributos locales —IBI y demás figuras impositivas municipales— eran girados por el Ayuntamiento concedente, sin que constara liquidación alguna por parte del Ayuntamiento demandado.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Valencia, en sentencia núm. 298/2021, de 7 de septiembre, estimó el recurso contencioso-administrativo de la mercantil y anuló la resolución municipal, al considerar que la obra contaba con licencia firme del Ayuntamiento y que, en el supuesto de que el Ayuntamiento demandado estimase que la finca se encontraba en su término, lo procedente habría sido, con carácter previo, impugnar dicha licencia. La Sección Primera del TSJ de la Comunidad Valenciana confirmó este pronunciamiento mediante la sentencia núm. 472/2023, añadiendo que la inscripción registral no otorga fe de la superficie ni de los linderos de las parcelas, prevaleciendo el Catastro sobre el Registro en materia de lindes y superficie.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que aborda el Tribunal Supremo en el presente recurso de casación se articula entorno a dos planos que, aunque relacionados, presentan perfiles propios:
En primer lugar, desde la perspectiva del derecho urbanístico material, se plantea si resulta jurídicamente admisible que se otorgue una licencia urbanística por un municipio para una edificación que se proyecta, en todo o en parte, sobre suelo perteneciente a otro término municipal, y cuál es el ámbito territorial de eficacia de tal licencia.
En segundo lugar, desde la perspectiva del ejercicio de las potestades de disciplina y restablecimiento de la legalidad urbanística, se cuestiona si un ayuntamiento puede: (i) declarar unilateralmente que una edificación amparada por licencia firme de otro municipio se ubica en su término municipal; (ii) proclamar la nulidad de pleno derecho de esa licencia sin seguir el procedimiento de revisión de oficio ni acudir a la vía contencioso-administrativa; y (iii) sobre esa base, ordenar la demolición de la obra, prescindiendo además del trámite previo de deslinde territorial.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación del Ayuntamiento y, en cumplimiento del artículo 93 LJCA, fija la doctrina jurisprudencial que da respuesta a la cuestión casacional. El razonamiento de la Sala se articula sobre cuatro pilares fundamentales que conviene exponer de forma detallada.
1. La imposibilidad jurídica de la licencia urbanística de ámbito bi-municipal
La Sala aborda con carácter preliminar la premisa de la que parte el Ayuntamiento recurrente —la posibilidad de que una edificación se sitúe entre dos términos municipales— y concluye que, si bien tal situación fáctica puede presentarse en la realidad, carece de encaje en el ordenamiento urbanístico vigente. El fundamento jurídico segundo de la sentencia lo expresa con claridad:
“[…] no es admisible que pueda concederse una licencia urbanística para una misma edificación situada entre dos municipios, por la sencilla razón de que a la parte de finca ubicada en un municipio le será de aplicación su planeamiento urbanístico, en tanto que la otra parte, ubicada en el otro municipio, le será de aplicación el planeamiento de éste. Consecuencia de esa dualidad de planeamiento es que cada uno de los Municipios será el competente para otorgar esa pretendida licencia parcial y, en consecuencia, cada uno de ellos podrá adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística respecto de la parte de finca que, indubitadamente, esté situada en su término municipal.”
Este razonamiento conduce a una conclusión de relevancia práctica: incluso en el escenario hipotético de que una edificación se proyectase indubitadamente sobre suelo perteneciente a dos municipios diferentes, ninguno de ellos podría asumir la competencia global sobre la totalidad de la obra, pues sus potestades urbanísticas —tanto las de otorgamiento de licencia como las de restablecimiento de la legalidad— quedan estrictamente circunscritas a su ámbito territorial. El Tribunal añade, además, que una ordenación conjunta de terrenos pertenecientes a dos municipios solo sería posible a través de un instrumento de planeamiento de rango superior —comarcal, provincial o territorial—, no mediante los planes municipales de cada uno de ellos.
2. La exigencia de deslinde previo ante la controversia sobre la delimitación territorial
El segundo eje del razonamiento de la Sala gravita sobre las consecuencias de la existencia de controversia entre los dos municipios acerca de la pertenencia de los terrenos. El Tribunal descarta de forma categórica que un ayuntamiento pueda resolver unilateralmente esa controversia y actuar sobre la base de su propia declaración:
“[…] si existe duda sobre la delimitación de los términos municipales, que es presupuesto de la adopción de las medidas de policía urbanística, no resulta procedente que uno de los Ayuntamientos decida de manera taxativa esa delimitación de los términos municipales, imponiendo al colindante su decisión, que es lo que subyace, como premisa, en la actuación administrativa que se revisa.”
La solución que ofrece el Tribunal pasa por un procedimiento de deslinde y amojonamiento de términos municipales, regulado en los artículos 17 a 25 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio) y, en el ámbito de la Comunitat Valenciana, en el artículo 6 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, desarrollado por el Decreto 167/2010, de 15 de octubre. Solo una vez resuelto el deslinde con carácter definitivo podría cada municipio ejercer sus potestades de disciplina urbanística respecto de la parte de la edificación que inequívocamente se ubicase en su término.
En el mismo orden de argumentos, la sentencia despeja la controversia sobre el valor probatorio comparado del Catastro y del Registro de la Propiedad en materia de delimitación territorial, corroborando la tesis ya mantenida por el TSJ de instancia: el Registro da fe de la existencia y titularidad de los derechos reales inscritos, pero no de la superficie ni de los linderos de las fincas, aspectos en los que prevalece la descripción catastral.
3. La presunción de legalidad de la licencia firme y la prohibición de su declaración unilateral de nulidad
El tercer pilar del razonamiento jurisprudencial aborda el vicio más grave de la actuación del Ayuntamiento: la declaración unilateral e informal de nulidad de pleno derecho de la licencia otorgada por el Ayuntamiento vecino, que había adquirido firmeza. El Tribunal rechaza esta conducta de forma frontal, apoyándose en el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos recogido en el artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC):
“Los actos administrativos tienen la presunción de legalidad, legitimidad y eficacia, conforme se dispone en el art. 39 de la LPAC, de tal forma que, mientras no se les prive de esa presunción, gozarán de la ejecutividad que les es propia, vinculando, en primer lugar, a la propia Administración que los dictó y, por supuesto, para cualquier otra Administración o terceros, que no podrán desconocerlos y, menos aún, hacer una declaración de ineficacia que, para mayor desconocimiento de lo declarado en dicho acto, se aprecia en su mayor grado de ineficacia, la nulidad de pleno derecho. Si el Ayuntamiento estimaba que, en efecto, la licencia otorgada por el otro Ayuntamiento era nula de pleno derecho, en modo alguno tenía potestad para hacer dicha declaración, sino que lo procedente es que la hubiese impugnado en vía contencioso-administrativa, previo agotamiento de la vía administrativa; incluso, en el mejor de los casos, instar al propio Ayuntamiento que había concedido la licencia tachada de ilegal, a que procediese a la revisión de dicha licencia.”
Este razonamiento conecta directamente con la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.b) LPAC —actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio— y con la del artículo 47.1.e) LPAC —actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido—. La Sala concluye, en el fundamento tercero, que la resolución impugnada «desconoce la eficacia de actos administrativos que han adquirido firmeza, declarando una nulidad que, en la forma realizada, adolece del vicio de nulidad de pleno derecho, por carecer de competencia para hacer dicha declaración y omitirse todo procedimiento (el deslinde previo), concurriendo las causas de nulidad previstas en los párrafos 1.º b) y e) de la LPAC».
4. La doctrina casacional fijada
Integrando los razonamientos anteriores, el Tribunal Supremo fija en el fundamento de derecho tercero la siguiente doctrina jurisprudencial de aplicación general:
“El ámbito territorial de la eficacia de una licencia de obra concedida por un Ayuntamiento para la realización de una edificación, no puede sobrepasar la delimitación del territorio de dicho Ayuntamiento y, por tanto, las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística solo puede afectar a dicha edificación dentro de su término municipal, sin poder extenderse al término municipal del municipio colindante.”
V. Conclusión
La STS 628/2026 contiene un pronunciamiento de relevancia en materia de disciplina urbanística, delimitación territorial de las competencias municipales y eficacia inter-administrativa de los actos administrativos firmes. El Tribunal Supremo, al desestimar el recurso de casación del Ayuntamiento, sienta una doctrina que opera en tres planos estrechamente imbricados.
En el plano del derecho urbanístico material, la Sala clarifica que la licencia urbanística es, por su propia naturaleza, un acto de ámbito estrictamente territorial: solo puede habilitar la ejecución de obras en la porción del suelo que corresponde al municipio que la otorga, de acuerdo con su propio planeamiento. La pretensión de ejercer potestades de disciplina urbanística —y, en particular, de ordenar demoliciones— sobre terrenos que otro municipio ha licenciado y respecto de los cuales existe controversia sobre su pertenencia territorial no tiene cabida en nuestro ordenamiento.
En el plano de la delimitación de los términos municipales, la sentencia reafirma que la resolución de cualquier controversia sobre los límites territoriales entre municipios debe canalizarse exclusivamente a través del procedimiento de deslinde y amojonamiento legalmente establecido. Ningún ayuntamiento puede resolver esa controversia de forma unilateral y actuar sobre la base de su propia declaración, so pena de incurrir en incompetencia territorial.
En el plano de la eficacia inter-administrativa de los actos firmes, el Tribunal refuerza la vigencia del principio de presunción de legalidad del artículo 39 LPAC y recuerda que la eventual ilegalidad de un acto administrativo —como una licencia otorgada por un municipio colindante— no puede ser declarada por otra Administración al margen del procedimiento de revisión de oficio o de la impugnación contencioso-administrativa. Actuar en sentido contrario supone incurrir en un doble exceso competencial: el derivado de la falta de competencia territorial y el que resulta de la omisión total del procedimiento legalmente previsto.
