En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección 5.ª, n.º 262/2026, de fecha 30 de abril de 2026, dictada en el recurso de apelación n.º 379/2025, en materia de penalidades en la ejecución de un contrato administrativo.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución aborda dos cuestiones de marcado interés práctico en el ámbito de la contratación pública: en primer lugar, i) la legitimación activa de una Unión Temporal de Empresas (UTE) cuando uno de sus miembros ha sido declarado en concurso voluntario de acreedores; y, ii) en segundo lugar, y con mayor relevancia doctrinal, la naturaleza jurídica de las penalidades por demora establecidas en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) de un contrato de obra pública, y en particular si dicha naturaleza impide su imposición una vez que la obra ha sido recepcionada por la Administración.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato fue suscrito el 27 de abril de 2021, fijándose un plazo de ejecución de siete meses desde el levantamiento del acta de comprobación del replanteo. La contratista era la UTE demandante y uno de cuyos miembros fue declarado en concurso voluntario de acreedores.
Desde el inicio de la tramitación, el contrato presentó una notable complejidad técnica y administrativa: necesidad de concesión de dominio público marítimo-terrestre, informe positivo de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Paisaje, riesgos de inundabilidad, y un cambio de ubicación de la pasarela decidido en julio de 2022 por la Arquitecta Municipal para reducir el riesgo medioambiental sobre la desembocadura del río. El 12 de junio de 2023 se obtuvo la autorización de la Entidad de Saneamiento (EPSAR) para la solución técnica de afecciones a infraestructuras de saneamiento.
Con anterioridad al inicio de las obras, el 3 de marzo de 2023 la contratista solicitó reequilibrio económico y ampliación del objeto contractual, concediéndose ambas peticiones: mediante Decreto de 27 de abril de 2023 se aprobó una compensación económica de 171.918,44 € sobre el PEM, y mediante Decreto de 28 de abril de 2023 se aprobó el modificado, suscribiéndose el contrato modificado el 9 de mayo de 2023.
El acta de comprobación del replanteo se suscribió el 15 de junio de 2023. La obra fue finalmente recepcionada el 28 de junio de 2024, emitiéndose la certificación final el 18 de julio de 2024.
El 3 de agosto de 2024, ya con posterioridad al acta de recepción, el Ayuntamiento incoó expediente para determinar la imputabilidad del retraso y la procedencia de penalidades. Por Decreto de Alcaldía núm. 2024-3590, de 3 de octubre de 2024, se acordó la imposición de una penalidad por infracción grave por importe de 12.548,10 €, y la exigencia de una indemnización por daños y perjuicios de 122.420,45 € (equivalente a la cofinanciación FEDER perdida). Por Decreto núm. 2024-04362, de 26 de noviembre de 2024, se aprobó la liquidación de dicha indemnización.
La UTE impugnó ambas resoluciones ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Castellón (rec. 457/2024), que estimó el recurso mediante sentencia de 22 de septiembre de 2025, declarando la nulidad de los actos impugnados al considerar: (i) que el retraso no era imputable a la contratista; y (ii) que no puede imponerse penalidad alguna tras la recepción de la obra.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se articula entorno a dos núcleos diferenciados:
En primer lugar, la legitimación activa de la UTE demandante, discutida por el Ayuntamiento sobre la base de que uno de sus miembros se hallaba en situación concursal. El Ayuntamiento argumentaba que la autorización del administrador concursal era insuficiente para dar cobertura procesal a la acción, invocando la doctrina del Tribunal Supremo (Sala Primera, sentencias de 7 de noviembre de 2023 y 14 de septiembre de 2022) en interpretación del artículo 54.1 de la Ley Concursal originaria, según la cual el administrador concursal debe sustituir —no meramente autorizar— al concursado.
En segundo lugar, y como cuestión de fondo principal, se debate si las penalidades pactadas en la cláusula 38 del PCAP tienen naturaleza coercitiva —lo que impediría su imposición una vez recepcionada la obra sin reservas, por haber agotado su finalidad compulsiva— o si, por el contrario, constituyen genuinas cláusulas penales de naturaleza contractual, susceptibles de aplicación aun concluida la ejecución del contrato.
IV. Ratio decidendi
La Sección Quinta del TSJ Comunitat Valenciana estima íntegramente el recurso de apelación del Ayuntamiento, revoca la sentencia de instancia y desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UTE. El razonamiento de la Sala se articula en los siguientes planos:
A) Sobre la legitimación activa de la UTE:
La Sala confirma el criterio de la sentencia apelada. Siendo la situación concursal un concurso voluntario —y no necesario—, resulta de aplicación el régimen de intervención y no el de suspensión. El artículo 106 del TRLC distingue ambos supuestos con claridad: en el concurso voluntario el deudor conserva las facultades de administración y disposición, si bien sometidas a intervención; en el necesario dichas facultades quedan suspendidas. La consecuencia procesal es determinante: el artículo 119.1 del TRLC establece que, en caso de intervención, la autorización de la administración concursal es suficiente para presentar demandas e interponer recursos. Siendo así, la Sala concluye:
“En el presente caso, consta en el expediente que nos encontramos ante un concurso de acreedores voluntario, por tanto, no existe suspensión de funciones, sino intervención y es suficiente la autorización del administrador concursal, que también consta, por lo que debemos desestimar la causa de inadmisibilidad planteada”.
B) Sobre la naturaleza jurídica de las penalidades contractuales:
Esta es la cuestión de mayor calado doctrinal de la sentencia. La Sala asume y reproduce la doctrina que ella misma sentó en la STSJ CV 212/2026, de 14 de abril (rec. apelación 391/2025), la cual a su vez recoge la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El punto de partida es la doble afirmación contenida en las SSTS núm. 652/2019 y 1543/2023:
“a) Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio.
b) Aun así como tal penalidad tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.”
Sobre esta base, la Sala efectúa una distinción decisiva entre dos modalidades de penalidad contractual: aquellas que se configuran como cantidades periódicas (por día, semana, etc.) de demora —cuya finalidad es inequívocamente coercitiva y cuya aplicación post-recepción resulta improcedente— y aquellas que los pliegos articulan como cuantías predeterminadas para incumplimientos tipificados, de naturaleza y cuantía fija. Esta segunda modalidad no es una multa coercitiva sino una cláusula penal contractual en sentido propio, ex artículo 1152 del Código Civil. En palabras de la Sala:
“En el presente caso hay que destacar que las partes, cuando suscriben el contrato (y por tanto, sus Pliegos rectores) no han establecido esa naturaleza en lo que llaman penalidades o sanciones y así, no establecen una cantidad diaria/semanal etc para el caso de retraso en la ejecución de la obra, lo que han establecido son unas cantidades que la contratista deberá satisfacer a la Administración en los casos que establecen y por las cuantías así mismo predeterminadas, por tanto, nos encontramos ante un pacto contractual que debe ser respetado, no siendo de aplicación la doctrina anteriormente expuesta (fundamento de la sentencia apelada) por esa razón.”
La misma lógica se proyecta sobre la indemnización pactada en la cláusula 38.4.2 del PCAP: las partes habían convenido expresamente que, en caso de demora que ocasionase la pérdida de la cofinanciación FEDER/EDUSI, la contratista respondería por el importe dejado de percibir. La Sala recuerda que dicho pacto tenía expreso respaldo contractual, por lo que la indemnización de 122.420,45 € debe mantenerse.
C) Sobre la imputabilidad del retraso:
La Sala descarta que las causas del retraso sean imprevisibles o sobrevenidas. A diferencia de la sentencia de instancia, que atribuyó el retraso a modificaciones contractuales y circunstancias ajenas a la voluntad de la contratista, el TSJ pone el acento en que todas las complejidades que presentó el contrato —normativa sectorial sobre dominio público marítimo-terrestre, afecciones a la cámara de bombeo, exigencias de EPSAR y de la Conselleria de Política Territorial, necesidad de autorización de Costas— eran perfectamente conocibles por cualquier contratista diligente al tiempo de concurrir a la licitación. La Sala es rotunda:
“De los múltiples problemas que ha planteado el contrato respecto a la pasarela sobre el río, ninguno de todos puede responder a causas sobrevenidas o imprevisibles en una obra de esa naturaleza, con la múltiple implicación de normativas sectoriales que supone, por tanto, todo ello debió ser objeto de la correspondiente previsión y no determinar los retrasos producidos, que sí se estiman imputables a la contratista por las razones expuestas.”
V. Conclusión
La STSJ CV 1423/2026 contiene un pronunciamiento de relevancia práctica para los operadores jurídicos en materia de contratación pública por un doble motivo.
En primer lugar, consolida la distinción entre penalidades de naturaleza coercitiva —articuladas como cantidades periódicas cuya finalidad es compeler al contratista al cumplimiento— y penalidades de naturaleza contractual o de cláusula penal —configuradas en los pliegos como cuantías predeterminadas para incumplimientos tipificados—. Solo las primeras resultan improcedentes una vez recepcionada la obra; las segundas, por su naturaleza contractual ex artículo 1152 del Código Civil, son exigibles con independencia del momento de la recepción. Esta matización, tiene una consecuencia práctica inmediata: la redacción de los PCAP en materia de penalidades resulta determinante para la viabilidad de su imposición post-recepción.
En segundo lugar, la sentencia reafirma un criterio riguroso en materia de imputabilidad del retraso: la complejidad sectorial de una obra pública no es, por sí sola, causa exoneratoria para el contratista, cuando dicha complejidad era objetivamente previsible al tiempo de la licitación. El deber de diligencia del contratista opera como límite frente a la invocación de causas sobrevenidas o de fuerza mayor.
Finalmente, en el plano procesal, la resolución ofrece una aplicación clara del régimen concursal de la UTE: siendo el concurso de uno de sus miembros de carácter voluntario, la intervención —y no la sustitución— por la administración concursal es el régimen aplicable, siendo suficiente la autorización de aquélla para el ejercicio de acciones judiciales que puedan afectar a la masa activa.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
