En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, núm. 199/2026, de 28 de abril de 2026, sobre el límite del deber de conservación del concesionario en el contrato de concesión de obra pública.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia examinada aborda el régimen de las obligaciones de conservación y mantenimiento que incumben al concesionario en el marco de un contrato de concesión de obra pública, con especial referencia a la distinción entre el deber de mantenimiento ordinario de los elementos accesorios de la obra —aquí, las escaleras mecánicas de un aparcamiento subterráneo— y la obligación de reposición o sustitución de sus componentes esenciales cuando estos han llegado al fin de su vida útil.
La controversia se circunscribe en la aplicación del régimen jurídico de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas (en adelante, Ley 13/2003), cuyo artículo 221 delimita el contenido obligacional de la concesión durante toda su vigencia. Dicho precepto distingue entre la explotación y conservación ordinaria de las obras, la adecuación, reforma y modernización de las mismas, y las actuaciones de reposición y gran reparación. El litigio gira entorno a si la cláusula 3.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), que únicamente impone al concesionario el «mantenimiento y vigilancia» de las escaleras mecánicas, puede interpretarse como comprensiva de la obligación de sustituir la cadena de arrastre de dichas escaleras cuando esta alcanza el agotamiento de su vida útil.
II. Hechos fácticos relevantes
En el año 2002, el Ayuntamiento adjudicó el contrato de concesión de obra pública para la construcción y posterior explotación del aparcamiento subterráneo en el entorno de Sanfont, de las escaleras mecánicas de acceso al casco histórico y del equipamiento del Palacio de Congresos. En junio de 2011, con la obra ejecutada al 99,99 %, la mercantil concesionaria, adquirió de la contratista de las obras, previa autorización municipal, los derechos y obligaciones derivados del contrato mediante cesión parcial de la concesión.
A finales del año 2018, las escaleras mecánicas números 4 y 6 comenzaron a presentar serios problemas de funcionamiento que exigían la sustitución de la cadena de arrastre. El Ayuntamiento se negó a asumir dicho coste y, mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno de 8 de agosto de 2019, dictó una Orden de ejecución contractual en la que impuso a la concesionaria la obligación de llevar a cabo la reparación.
En diciembre de 2019, la Junta de Gobierno adoptó dos acuerdos adicionales: uno relativo a la repercusión a la concesionaria de los gastos derivados del supuesto incumplimiento de la orden de ejecución (Acuerdo núm. 30, de 19 de diciembre de 2019), y otro resolutorio del expediente sancionador de imposición de penalidades contractuales (Acuerdo núm. 17, de 30 de diciembre de 2019), ambos igualmente desestimatorios de los recursos de reposición planteados por la concesionaria mediante resoluciones de 27 de febrero de 2020.
La concesionaria impugnó en vía contencioso-administrativa la totalidad de las resoluciones anteriores ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Toledo, que estimó íntegramente el recurso mediante sentencia núm. 38/2023, de 13 de marzo. El Ayuntamiento de Toledo formuló recurso de apelación ante el TSJ de Castilla-La Mancha, que es el objeto de la presente resolución.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea tres motivos que la Sala analiza de manera articulada.
El primero es la existencia de un presunto error en la valoración de los documentos integrantes del expediente administrativo, por cuanto la sentencia de instancia habría ignorado el carácter vinculante de los pliegos del contrato. El segundo consiste en la infracción del artículo 130 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) y del principio de asunción del riesgo y ventura de la explotación que corresponde al concesionario. El tercero alega la indebida aplicación del principio de vinculación de los actos propios y de la doctrina de la confianza legítima.
En términos sustantivos, la cuestión nuclear del litigio se reduce a determinar si el término «mantenimiento» empleado en la cláusula 3.4 del PCAP —que distingue expresamente entre las obligaciones del concesionario sobre el aparcamiento y sus instalaciones (mantenimiento, vigilancia y conservación en perfecto estado) y las que recaen sobre las escaleras mecánicas (exclusivamente mantenimiento y vigilancia, sin mención de conservación)— comprende o no la obligación de sustituir la cadena de arrastre de las escaleras una vez alcanzada su vida útil.
Subyace a este debate la tensión entre dos regímenes normativos de distinta amplitud: la cláusula del PCAP, interpretada literalmente, frente a las previsiones del artículo 221 de la Ley 13/2003, que incluye expresamente entre las obligaciones del concesionario las actuaciones de reposición y gran reparación de los elementos de la obra.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso contencioso-administrativo. Los fundamentos del fallo se articulan en los siguientes planos.
4.1. El Pliego como ley del contrato: fuerza vinculante y primacía interpretativa
El Tribunal parte de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, incorporada al fundamento tercero de la sentencia, según la cual el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares constituye la ley del contrato y rige la totalidad de la relación contractual con fuerza vinculante para ambas partes. La Sala cita la STS de 17 de julio de 2023 (rec. 1394/2021), que recoge, a su vez, pronunciamientos anteriores de la Sala Tercera:
“Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. […] Es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes […] los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como “ley primordial del contrato”.”
Desde esta premisa, la Sala desestima el primer motivo de apelación del Ayuntamiento al constatar que la sentencia de instancia sí tomó en consideración la cláusula 3.4 del PCAP para alcanzar su conclusión. Lo que el juzgador a quo rechazó no fue la vinculatoriedad del pliego, sino la interpretación extensiva que la Administración pretendía otorgar al término «mantenimiento», tesis que el TSJ comparte plenamente.
4.2. Distinción entre mantenimiento y reposición: la cláusula 3.4 del PCAP y el artículo 221 de la Ley 13/2003
El núcleo del razonamiento del Tribunal reside en la comparación entre el contenido de la cláusula 3.4 del PCAP y el del artículo 221 de la Ley 13/2003. La Sala aprecia una diferencia cualitativa relevante: mientras el precepto legal contempla expresamente las obligaciones de conservación, reparación y reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal —salvo que el PCAP disponga otra cosa—, la cláusula contractual únicamente impone al concesionario, respecto de las escaleras mecánicas, el «mantenimiento y vigilancia», omitiendo cualquier referencia a conservación o reposición.
El Tribunal extrae de esta divergencia una consecuencia interpretativa determinante: los términos del PCAP actúan como lex specialis frente a los de la ley, y su contenido más restringido no puede colmarse mediante una interpretación extensiva que contradiga la literalidad del texto. Como razona la Sala:
“Los términos en los que ha sido redactado el Pliego, ciertamente diferentes al propio contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, impiden dar al concepto de ‘mantenimiento’ de las escaleras mecánicas un significado tan amplio como el que pretende la Administración. Existen dudas más que razonables a la hora de interpretar este concepto y la solución dada por el juez de instancia es lógica y razonable, no pudiendo esta Sala sustituir el criterio fijado en primera instancia por otro mucho más amplio, defendido por la Administración, sin ningún tipo de sustento probatorio.”
La Sala añade además una distinción textual que opera como argumento de refuerzo: dentro de la propia cláusula 3.4, la obligación del contratista respecto del aparcamiento y sus instalaciones se formula en términos tripartitos —mantenimiento, vigilancia y conservación—, mientras que para las escaleras mecánicas el pliego tan solo menciona mantenimiento y vigilancia. Esta diferencia de redacción no puede reputarse accidental y evidencia que la exigencia de conservación —y, con mayor razón, la de reposición— fue deliberadamente excluida del ámbito obligacional del concesionario en lo relativo a las escaleras.
4.3. La interpretación contra proferentem y la aplicación supletoria del Código Civil
El TSJ refuerza su razonamiento mediante la aplicación, avalada por la STS de 1 de marzo de 2017 (cas. 100/2015), del artículo 1288 del Código Civil, precepto que veda que la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato beneficie a quien las redactó. Dado que los pliegos son redactados en exclusiva por la Administración, cualquier oscuridad o ambigüedad en su contenido no puede perjudicar al contratista. El Tribunal lo expresa con claridad:
“La redacción de los pliegos no ha competido a la apelada, de ahí que nunca pueda verse perjudicada por el sentido y alcance de lo dispuesto en el artículo 3.4 del Pliego. La genérica referencia a la obligación del contratista adjudicatario de mantener y vigilar las escaleras mecánicas no permite deducir que pesa sobre este la obligación de sustituir un componente esencial del elemento a mantener cuando ha llegado al fin de su vida útil. Si la Administración hubiese pretendido esto, hubiese sido necesario redactar de una forma más precisa y concreta la cláusula 3.4 del Pliego.”
Esta aplicación del artículo 1288 del Código Civil constituye la principal adición doctrinal que el TSJ incorpora respecto del razonamiento del juzgado de instancia. La Sala, al añadir el criterio contra proferentem, clausura toda posibilidad de que una cláusula oscura o imprecisa redactada por la Administración opere en perjuicio del concesionario.
4.4. Principio de riesgo y ventura: sus límites frente a la delimitación contractual del deber de mantenimiento
El Ayuntamiento argumentó que el principio de asunción del riesgo y ventura de la explotación —consustancial a la estructura económica de la concesión— imponía al concesionario la carga de sufragar cualquier gasto necesario para mantener el funcionamiento de las escaleras, con el único límite de la ruptura del equilibrio económico-financiero de la concesión. El TSJ descarta esta tesis con un razonamiento preciso: el principio de riesgo y ventura opera en el plano económico de la explotación, pero no puede alterar el contenido de las obligaciones contractuales que el pliego atribuye a cada parte. Determinar quién ha de asumir la sustitución de la cadena de arrastre es, ante todo, una cuestión de delimitación del perímetro obligacional del contrato, no de distribución del riesgo económico de la explotación.
En coherencia con ello, la Sala reafirma que la controversia versa sobre el alcance de la cláusula 3.4 del PCAP y no puede resolverse mediante el recurso al principio de riesgo y ventura, sin perjuicio de que el pliego y el artículo 221 de la Ley 13/2003 hayan de interpretarse conjuntamente para integrar el régimen de la concesión.
V. Conclusión
La STSJ CLM 1026/2026 ofrece al operador jurídico una doctrina de utilidad en la práctica de la contratación pública, al articular con precisión los límites del deber de conservación del concesionario y el valor interpretativo del pliego cuando su contenido difiere del marco legal supletorio.
En primer lugar, la sentencia confirma que el pliego de cláusulas administrativas particulares opera como lex specialis respecto de la normativa legal de aplicación. Cuando el PCAP delimita el deber de mantenimiento del concesionario en términos más restringidos que los contemplados en el artículo 221 de la Ley 13/2003, esta opción es plenamente válida —la propia ley lo permite al remitirse al pliego— y sus consecuencias han de desplegarse con plenitud. El poder adjudicador no puede pretender que el concesionario asuma obligaciones que, en sede de licitación, no quedaron expresamente consignadas en los pliegos bajo los que aquel formuló su oferta.
En segundo lugar, la resolución consolida la aplicación del principio contra proferentem del artículo 1288 del Código Civil al ámbito de la contratación pública. La Administración, como autora exclusiva de los pliegos, ha de soportar las consecuencias de la oscuridad o imprecisión de sus propias cláusulas. Esta regla actúa como garantía estructural del principio de seguridad jurídica en la contratación administrativa: el adjudicatario debe poder confiar en que el sentido literal de los compromisos que asumió al licitar no será ulteriormente extendido en su perjuicio mediante una interpretación expansiva que la Administración aplica una vez generada la relación contractual.
