En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, n.º 197/2025, de fecha 8 de abril de 2025, en materia de impugnación de instrumentos de planeamiento urbanístico.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución incide sobre una cuestión manida en el ámbito del derecho urbanístico valenciano: la impugnación simultánea de la Modificación del Plan Parcial de un Sector del Plan General Municipal de Ordenación Urbana (P.G.M.O.U.) y de las Normas Urbanísticas que integran dicha modificación, siendo que el acuerdo plenario de aprobación de la modificación databa de 13 de febrero de 2007.
El litigio permite al Tribunal pronunciarse sobre dos cuestiones íntimamente relacionadas: de un lado, si la impugnación del acuerdo aprobatorio de la modificación del Plan Parcial es admisible cuando dicho acuerdo fue notificado personalmente al recurrente y ha devenido firme y consentido por el transcurso de más de quince años sin haberlo combatido; y, de otro, si la publicación tardía e incompleta de las Normas Urbanísticas —que integran el contenido normativo del Plan Parcial con arreglo a los artículos 104 y 107 de la Ley Urbanística Valenciana (LUV) y al artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)— puede legitimar al interesado para impugnar, con ocasión de su publicación posterior, la totalidad del instrumento de planeamiento.
II. Hechos fácticos relevantes
El Plan Parcial fue aprobado en sesión plenaria celebrada el 13 de febrero de 1997 y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante n.º 56, de 8 de marzo de 1997. Con posterioridad, el Ayuntamiento de Orihuela aprobó, mediante acuerdo plenario de 13 de febrero de 2007, la Modificación del Plan Parcial del Sector del P.G.M.O.U. Dicho acuerdo fue notificado personalmente a la mercantil recurrente sin que esta formulara impugnación alguna en el plazo legalmente establecido.
La modificación del Plan Parcial no fue publicada de forma íntegra en el momento de su aprobación: únicamente se publicó el acuerdo de aprobación y la Memoria con remisión de los Planos a los archivos municipales, omitiéndose la publicación de las Normas Urbanísticas, que constituyen el documento de eficacia normativa del instrumento conforme al artículo 68 LUV y al artículo 64 del Decreto 201/1998 del Gobierno Valenciano.
No fue hasta el 2 de diciembre de 2022 —quince años después de la aprobación del instrumento— cuando el Ayuntamiento publicó, mediante Edicto n.º 9550 del Boletín Oficial de la Provincia de Alicante, las Normas Urbanísticas correspondientes a la Modificación del Plan Parcial del Sector. Fue en este momento cuando la recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Primera del TSJ Comunitat Valenciana, impugnando tanto el acuerdo de modificación como las propias Normas Urbanísticas.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se articula entorno a dos núcleos esenciales.
El primero es de naturaleza procesal y afecta a la admisibilidad del recurso: ¿puede el particular impugnar, al amparo de la publicación tardía de las Normas Urbanísticas en 2022, un acuerdo de modificación del Plan Parcial que le fue personalmente notificado en 2007 y frente al que no ejercitó acción alguna?
El segundo núcleo es de naturaleza sustantiva y conecta con el régimen de eficacia de los planes urbanísticos: ¿qué consecuencias jurídicas produce la publicación incompleta de un instrumento de planeamiento que omite la transcripción de sus normas urbanísticas? El Voto Particular defiende que, con arreglo a los artículos 104 y 107 LUV y al artículo 70.2, la publicación parcial equivale a ausencia de publicación, privando al Plan de toda eficacia normativa. De ser así, el Plan no habría entrado en vigor hasta la publicación de 2022, lo que legitimaría al recurrente para impugnar, con ocasión de ese acto, la totalidad del instrumento, incluido el acuerdo aprobatorio de 2007.
IV. Ratio decidendi
La Sección Primera del TSJ Comunitat Valenciana inadmite el recurso. El razonamiento de la Sala se articula en los siguientes planos:
A) Pronunciamiento de la ponencia mayoritaria: inadmisión del recurso contra la Modificación del Plan Parcial
La Sala, con voto mayoritario, acoge la causa de inadmisión opuesta por la Administración demandada y las codemandadas. El fundamento es inequívoco: la Modificación del Plan Parcial del Sector I-2 fue aprobada en 2007 y notificada personalmente a la actora, sin que esta formulara impugnación alguna en el plazo legal. En consecuencia, el acuerdo devino firme y consentido.
La Sala señala que la parte actora, en su escrito de conclusiones, justificó la tardanza en que los propietarios de bienes inmuebles no son expertos en derecho urbanístico y en que no habían advertido hasta entonces la falta de publicación de las Normas Urbanísticas. Sin embargo, el Tribunal rechaza este argumento, pues los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda —omisión de informes sectoriales, defectos procedimentales y falta de publicación íntegra— estaban referidos única y exclusivamente al acuerdo de modificación del Plan Parcial aprobado en 2007, y no a las Normas Urbanísticas publicadas en 2022:
“Como hemos señalado en el fundamento segundo, la actora alega, como motivos de impugnación, cuestiones referidas única y exclusivamente al Acuerdo municipal que aprobaba la Modificación de Plan Parcial. Dicho acuerdo fue notificado a la actora en tiempo y forma y dejó transcurrir con creces el plazo para recurrir, por lo que devino firme y consentido, y no cabe, al socaire de la publicación de las NNUU, impugnar cuestiones que debieron ser impugnadas, en su caso, respecto de la Modificación del Plan Parcial.”
Esta apreciación conduce directamente a la inadmisión del recurso en cuanto a la impugnación del Plan Parcial, haciendo innecesario entrar a conocer el fondo de las restantes cuestiones planteadas.
B) Pronunciamiento sobre las Normas Urbanísticas: desestimación por dependencia causal
Respecto a la impugnación de las Normas Urbanísticas, la Sala advierte que la actora no formula contra ellas ningún reproche material autónomo. La nulidad de las Normas Urbanísticas se invocaba exclusivamente como consecuencia derivada de la nulidad del acuerdo de modificación del Plan Parcial. Inadmitido el recurso respecto de este último, el motivo de impugnación de las Normas Urbanísticas queda privado de sustento:
“Por otra parte, como la actora tan solo alega, en referencia a las Normas Urbanísticas, que las mismas devienen nulas como consecuencia de la Modificación del Plan Parcial del Sector, inadmitido el recurso respecto de la impugnación del Plan parcial, procede, en consecuencia, desestimar el motivo de impugnación respecto de las referidas Normas Urbanísticas.”
C) El Voto Particular: publicación incompleta como ausencia de publicación y legitimación renovada
Una Magistrada formula Voto Particular al amparo del artículo 260 LOPJ, discrepando tanto de la fundamentación como del fallo mayoritario. Su tesis descansa en la naturaleza normativa de las Normas Urbanísticas como componente indisociable del Plan Parcial, cuya publicación íntegra constituye un requisito legal de vigencia.
El marco normativo que sustenta el Voto Particular es el siguiente: el artículo 104.2 LUV, aplicable ratione temporis, exigía que la publicación de los planes urbanísticos comprendiera, además del acuerdo de aprobación definitiva, el contenido de las normas urbanísticas; el artículo 107.1 LUV establecía que los planes no entraban en vigor hasta que se hubiese publicado la resolución aprobatoria con transcripción de sus normas urbanísticas y restantes documentos de eficacia normativa; y el artículo 70.2 LRBRL disponía que las normas de los planes urbanísticos «no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto».
A partir de este armazón normativo, la Magistrada discrepante concluye que la publicación parcial del Plan equivale jurídicamente a la ausencia de publicación:
“Las Normas Urbanísticas forman parte del contenido normativo del Plan Parcial, el cual carece de vigencia en tanto no sea publicado con transcripción íntegra de las mismas. El Plan Parcial es un instrumento conformado por diversas partes, de carácter informativo, o normativo, de modo que la publicación de alguna de las mismas (en este caso, el edicto venía referido a la adopción de acuerdo plenario, con remisión del contenido de la Memoria y Planos normativos a los archivos municipales), omitiendo aquellas otras de publicación preceptiva, se equipara a la ausencia de publicación según disponen expresamente los arts. 104 y 107 LUV.”
La consecuencia jurídica que extrae el Voto Particular es directamente contraria al pronunciamiento mayoritario: si el Plan Parcial carecía de vigencia hasta la publicación íntegra de sus Normas Urbanísticas en 2022, el ciudadano no podía haber impugnado antes lo que aún no había entrado en vigor. La publicación de 2022 constituiría, así, el dies a quo del plazo de impugnación, legitimando al recurrente para combatir, con plena apertura procesal, cualquier determinación del instrumento:
“Esta circunstancia legitima a la parte actora para impugnar, con ocasión de la publicación de tales Normas Urbanísticas, cualquier determinación del Plan Parcial. El recurso debió admitirse a trámite en todas sus partes.”
Sin perjuicio de lo anterior, el Voto Particular subraya que, aun si el recurso hubiera sido admitido a trámite, debería igualmente ser desestimado en cuanto al fondo: la modificación de 2007 no alteraba los parámetros del Plan Parcial original, se limitaba a mejorar la zonificación sin incremento de edificabilidad ni de demanda hídrica, no afectaba a la ordenación estructural a los efectos de los informes de telecomunicaciones, y no incidía sobre el dominio público marítimo-terrestre ni sobre las zonas de servidumbre de costas.
V. Conclusión
La STSJ CV 5479/2025 contiene un pronunciamiento de interés doctrinal en la intersección entre la firmeza de los actos administrativos de naturaleza normativa y el régimen de publicidad exigible para la entrada en vigor de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
La resolución mayoritaria aplica con rigor la doctrina del acto firme y consentido: si el particular fue debidamente notificado del acuerdo aprobatorio de la modificación del Plan Parcial y no lo impugnó en plazo, no puede utilizar la publicación tardía de las Normas Urbanísticas como mecanismo para reabrir ex post una impugnación caducada. La coherencia procesal de esta posición es indudable y responde a una exigencia básica de seguridad jurídica en el tráfico urbanístico.
Sin embargo, el Voto Particular pone el dedo en la llaga de una cuestión que la ponencia mayoritaria no aborda de frente: ¿puede considerarse que el ciudadano ha «consentido» un acto normativo que nunca llegó a entrar en vigor por falta de publicación íntegra? La respuesta del Voto Particular es negativa, y la fundamentación que ofrece —construida sobre los artículos 104 y 107 LUV y el artículo 70.2 LRBRL— es sólida desde la perspectiva del principio de publicidad normativa. Si la ley exige la publicación íntegra del texto normativo como condición de vigencia, y esa publicación no se produjo durante quince años, la afirmación de que el acto devino firme y consentido parece incompatible con la premisa de que el propio acto carecía de eficacia en ese período.
En definitiva, la sentencia pone de manifiesto una tensión irresuelta entre la seguridad jurídica —que exige certeza sobre la firmeza de los actos de planeamiento— y la legalidad urbanística —que impone la publicación íntegra del articulado normativo como requisito ineludible de eficacia—. La discrepancia entre la mayoría y el Voto Particular es expresión de esa tensión, cuya resolución definitiva deberá venir, en su caso, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sede casacional.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
