En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª, núm. 631/2026, de 21 de mayo de 2026, que resuelve el recurso interpuesto contra la resolución sancionadora dictada al amparo de la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia objeto de análisis dirime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 20 de noviembre de 2023, dictada por la directora general del Departament d’Interior de la Generalitat, por la que se impuso al recurrente una sanción de 3.000,01 euros de multa y una sanción accesoria de prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo por un período de dos años, por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 23.2 letra a), en relación con el artículo 2.1 letra a), de la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte.
El recurso plantea una pluralidad de motivos de impugnación que la propia Sala ordena en tres bloques diferenciados: de un lado, las cuestiones de procedimiento relativas a la validez de la notificación del acuerdo de inicio y a la caducidad del expediente sancionador; de otro, el error en la valoración de la prueba sobre la mecánica de los hechos; y, finalmente, la infracción del ordenamiento jurídico aplicado, tanto en la subsunción de la conducta en el concepto de «aledaños» del recinto deportivo como en la operación de cuantificación de la sanción impuesta.
La resolución resulta de especial interés práctico porque aborda, con cita extensa de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el alcance del principio antiformalista en materia de notificaciones administrativas, el cómputo del plazo de caducidad cuando concurre una suspensión legal por recusación del instructor, el valor probatorio de las actas policiales frente a la versión de descargo, la delimitación del concepto jurídico indeterminado de «aledaños» de un recinto deportivo y, por último, la exigencia de coherencia interna en la motivación cuando la Administración impone simultáneamente una sanción principal en su grado mínimo y una sanción accesoria en su grado máximo.
II. Hechos fácticos relevantes
El día 28 de agosto de 2022, con ocasión de la celebración de un partido de Liga de Primera División en el estadio de un club de fútbol de Barcelona, dos agentes de los Mossos d’Esquadra integrados en el dispositivo de seguridad del encuentro presenciaron cómo el recurrente y un acompañante, ambos mayores de edad, agredían a un menor de catorce años en una calle próxima al acceso del estadio, profiriendo expresiones de contenido racista. Uno de los agentes tuvo que hacer uso de su defensa reglamentaria para hacer cesar la agresión. La víctima, identificada junto con su padre, no quiso formular denuncia penal.
Según los informes del dispositivo de seguridad, la distancia entre la posición de los agentes —junto a una puerta de acceso al estadio— y el lugar de los hechos era de 74,05 metros, calculada mediante la aplicación Google Maps. El recurrente, además, portaba carné de socio del club y vestía una prenda con simbología «ultra».
El 9 de enero de 2023, la directora general de la Administración de Seguridad incoó el procedimiento sancionador, notificando el acuerdo de inicio por medios electrónicos; la notificación fue aceptada el mismo día por el interesado, quien formuló alegaciones y, simultáneamente, recusó a la instructora. La recusación fue desestimada por resolución de 17 de febrero de 2023.
La resolución sancionadora se dictó el 6 de julio de 2023. El primer intento de notificación en papel se practicó el 7 de julio de 2023 y el segundo el 10 de julio de 2023, formalizándose la notificación efectiva el 26 de julio de 2023. El recurso de alzada interpuesto por el sancionado fue desestimado el 17 de noviembre de 2023.
Frente a esta última resolución, el recurrente formuló recurso contencioso-administrativo alegando, en síntesis: la nulidad de la notificación electrónica del acuerdo de inicio; la caducidad del procedimiento por superación del plazo de seis meses; el error en la valoración de la prueba, sosteniendo una versión alternativa de los hechos —que se habría limitado a retener a un presunto autor de un hurto—; la indebida aplicación del concepto de «aledaños» del recinto deportivo, dada la distancia al estadio; la falta de motivación y proporcionalidad de la sanción; y la nulidad del expediente por ser los hechos, a su juicio, constitutivos de infracción penal.
III. Cuestión de debate
La propia Sala estructura su respuesta distinguiendo tres planos de controversia que, aunque se entremezclan en el escrito de demanda, exigen un tratamiento separado.
En primer lugar, se suscitan dos cuestiones estrictamente procedimentales: si la notificación del acuerdo de inicio practicada por vía electrónica —sin que el interesado hubiera optado expresamente por ese canal— produjo indefensión material, y si, computado el plazo de caducidad de seis meses que establece el artículo 30.2 de la Ley 19/2007, el segundo intento de notificación de la resolución sancionadora se practicó dentro de dicho plazo, una vez aplicada la suspensión legal derivada de la recusación de la instructora.
En segundo lugar, se plantea si la valoración de la prueba realizada por la Administración —sustentada en las actas y declaraciones de los agentes actuantes— resulta lógica y coherente frente a la versión alternativa ofrecida por el recurrente y corroborada por dos testigos, en torno a si los hechos consistieron en una agresión racista a un menor o en la reducción de un presunto autor de un hurto.
Y, en tercer lugar, se debate la corrección de la subsunción típica y de la cuantificación de la sanción: si una distancia de 74,05 metros respecto del acceso al estadio permite calificar el lugar de los hechos como «aledaño» al recinto deportivo en el sentido del artículo 2.1 letra a) de la Ley 19/2007, y si resulta jurídicamente sostenible que la resolución sancionadora imponga la multa en su extensión mínima legal y, simultáneamente, la sanción accesoria de prohibición de acceso en su extensión máxima, sin quiebra del principio de proporcionalidad.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso. Mantiene íntegramente la sanción de multa y la calificación jurídica de los hechos, pero reduce la sanción accesoria de prohibición de acceso a recintos deportivos de dos años a un año, por las razones que se exponen a continuación.
4.1. La notificación electrónica del acuerdo de inicio y el principio antiformalista
El recurrente sostiene que la notificación del acuerdo de inicio, practicada por vía electrónica sin que mediara una elección expresa de ese canal —contraviniendo el artículo 14.1 de la Ley 39/2015, que permite al interesado optar «en todo momento» por la vía electrónica o no electrónica—, debía determinar la nulidad de pleno derecho del procedimiento.
La Sala parte de la consolidada doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el carácter antiformalista de las notificaciones administrativas, recogida en la STS de la Sección 2.ª número 2448/2016, de 16 de noviembre:
“Por ello, lo realmente sustancial es que el interesado llegue al conocimiento del acto, sea uno u otro el medio, y por consiguiente pudo defenderse, o no lo hizo exclusivamente por su negligencia o mala fe, en cuyo caso no cabe alegar lesión alguna de las garantías constitucionales, dado el principio antiformalista y el principio general de buena fe que rigen en esta materia.”
Sobre esta base, el Tribunal distingue con nitidez entre la irregularidad formal y la indefensión material. Reconoce expresamente que se produjo una infracción formal —la Administración no debió notificar por vía electrónica sin que el interesado hubiera optado por ese canal—, pero concluye que tal infracción carece de relevancia invalidante porque no generó ningún perjuicio real en la esfera de defensa del recurrente, que tuvo conocimiento efectivo del procedimiento y formuló alegaciones desde el primer momento. Así lo razona la Sala:
“Y, en el presente asunto, no se hizo elección alguna por el interesado sobre que las notificaciones se hicieran de manera electrónica, sino que la Administración procedió a notificar de manera electrónica al interesado contraviniendo el art. 14.1 de la Ley 39/2015, ya que el interesado no estaba obligado a comunicarse por esta vía con la Administración. […] Por tanto, conforme a lo dispuesto en el art. 41.1 párrafo 3.º, de la Ley 39/2015, ninguna indefensión se causó al recurrente y la notificación fue válida, en tanto que el recurrente tuvo constancia de puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma.”
La doctrina resultante tiene un valor práctico relevante para la defensa frente a expedientes sancionadores: la mera infracción del régimen legal sobre el canal de notificación no basta, por sí sola, para anular el procedimiento; es necesario acreditar que la deficiencia formal impidió de manera efectiva el conocimiento del acto y, con ello, el ejercicio del derecho de defensa.
4.2. La caducidad del procedimiento sancionador y la suspensión legal por recusación
El artículo 30.2 de la Ley 19/2007 fija un plazo de caducidad de seis meses desde la incoación del procedimiento sin que se haya notificado la resolución. El acuerdo de inicio data del 9 de enero de 2023, mientras que el segundo intento de notificación de la resolución sancionadora se practicó el 10 de julio de 2023, es decir, un día después de transcurridos los seis meses computados de fecha a fecha.
La Sala resuelve esta aparente extralimitación mediante la aplicación conjunta de dos líneas doctrinales. La primera, relativa a la suficiencia del intento de notificación para entender cumplida la obligación de resolver en plazo, fijada como doctrina de interés casacional objetivo por la STS de la Sección 4.ª número 597/2025, de 21 de mayo, que la sentencia transcribe extensamente:
“Que debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso «intento de notificación debidamente acreditado» que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, […] cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado. […] Deberá entenderse concluso el procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, si el intento de notificación se lleva a cabo dentro de dicho plazo, aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.”
La segunda línea doctrinal opera sobre el propio cómputo del plazo: conforme al artículo 22.2 letra c) de la Ley 39/2015, la recusación del instructor suspende imperativamente —«se suspenderá», dice la norma, sin margen de apreciación administrativa— el plazo máximo para resolver desde que se plantea hasta que la resuelve el superior jerárquico. En el caso enjuiciado, la recusación se promovió el 25 de enero de 2023 y se resolvió el 17 de febrero de 2023, lo que determina el descuento de diecisiete días hábiles del cómputo. Sobre esta base, la Sala concluye:
“Por tanto, el intento de notificación se hizo antes de que transcurriera el plazo de caducidad del procedimiento. Pues si bien, contados los plazos de fecha a fecha, el segundo intento de notificación se hizo un día después de los 6 meses, hay 17 días hábiles en los que se suspendió el plazo del procedimiento para resolver y notificar, de manera que el segundo intento de notificación está dentro del plazo legal.”
La sentencia añade, además, un matiz relevante para la práctica administrativa: no basta cualquier intento de notificación para enervar la caducidad, sino que este debe identificar el expediente, las fechas y el contenido esencial del acto que se pretende notificar, exigencia que en el caso concreto quedó satisfecha al constar en la diligencia tanto el número de expediente como la referencia a la resolución sancionadora notificada.
4.3. El valor probatorio de las actas policiales: hechos verificados frente a juicios de valor
El recurrente cuestionó la valoración de la prueba realizada por la Administración, oponiendo una versión alternativa de los hechos sustentada en dos declaraciones testificales, conforme a la cual se habría limitado a inmovilizar a una persona que estaba cometiendo un hurto, sin relación alguna con un menor ni con el deporte.
La Sala recuerda, con cita de la jurisprudencia constitucional sintetizada en la STS de la Sección 5.ª de 15 de septiembre de 2013, que el artículo 77.5 de la Ley 39/2015 establece una presunción iuris tantum limitada a los hechos comprobados directamente por el funcionario, sin extenderse a sus calificaciones jurídicas o juicios de valor. El Tribunal precisa esta distinción con un razonamiento de notable utilidad práctica:
“Esa presunción se refiere en exclusiva a los hechos comprobados por el funcionario público y, no a las valoraciones ofrecidas por el mismo. De esta forma, no es lo mismo constatar un suceso, que el funcionario ofrezca una hipótesis sobre el porqué el suceso. […] Y, en tercer lugar, si los juicios de valor realizados por el funcionario público no están reforzados por la presunción de exactitud que prevé el art. 77.5 de la Ley 39/2015, que solo abarca a los hechos objetivos, comprobados personalmente, mucho menos esas hipótesis introducidas en un plenario pueden suplantar el razonamiento judicial, en tanto que al tiempo de dictar sentencia lo que rige es el principio de valoración libre de la prueba.”
Sentada esta premisa, la Sala no descarta sin más la versión de descargo por la sola fuerza de la presunción legal del acta, sino que procede a contrastar ambas hipótesis sobre el conjunto de la prueba. Y constata que la hipótesis sancionadora se sostiene en la declaración coincidente y coordinada de tres agentes distintos —uno de los cuales tuvo que emplear su defensa reglamentaria para hacer cesar la agresión— y en la versión del padre del menor agredido, mientras que la versión de descargo, sustentada en dos testigos no filiados por la policía y con interés directo en el desenlace del expediente, no aporta ningún elemento de corroboración periférica: ni identifica a la presunta víctima de hurto, ni describe los elementos mínimos del hecho delictivo que dice haber presenciado. Concluye la Sala:
“Por todo ello, la valoración de la prueba que obra en la resolución administrativa fue lógica y coherente y tuvo en cuenta la totalidad de la prueba que obra en el expediente, mientras que la hipótesis de la defensa no es lógica con la totalidad de la prueba practicada, ni coherente con la intervención policial, careciendo a su vez de elementos mínimos de corroboración.”
4.4. El concepto jurídico indeterminado de «aledaños»: un criterio funcional, no meramente distancial
El artículo 2.1 letra a) de la Ley 19/2007 extiende la tipificación de las conductas violentas a los hechos cometidos «en los aledaños» de los recintos deportivos. El recurrente sostuvo que, hallándose a 74,05 metros del estadio —y no en el número de la vía donde se ubica el acceso—, la conducta quedaba fuera del ámbito de aplicación de la norma.
La Sala acude, en primer término, a la definición lexicográfica del término, recordando que conforme al diccionario de la Real Academia Española, «aledaño» significa «confinante, lindante». A partir de esta acepción, el Tribunal rechaza una interpretación puramente distancial o lineal del concepto, y opta por un criterio funcional que pondera la magnitud del recinto y del dispositivo de seguridad desplegado en torno a él:
“Para desglosar el concepto jurídico indeterminado, es relevante tener en cuenta no solamente el hecho probado de la proximidad de 74,05 metros del dispositivo policial, que estaba junto a una entrada del estadio […], sino que la agresión se hizo en el contexto de un dispositivo de seguridad compuesto por un total de 598 personas […], de los que participaron 88 agentes de los Mossos d’Esquadra. Que el aforo de personas era de 25.778. […] Por tanto, en un estadio con capacidad para más de 25 mil personas, estar a una distancia de 74,05 metros es mínima dadas las dimensiones que precisa el recinto deportivo para prestar servicios a ese número de personas.”
De este razonamiento se extrae una regla de aplicación general: las «distancias» que delimitan el concepto de aledaño no son fijas ni extrapolables entre distintas modalidades deportivas, sino que han de ponderarse en función de la entidad y la extensión física que exige cada recinto y su correspondiente dispositivo de seguridad. Un estadio de fútbol de gran capacidad —en el caso enjuiciado, con aforo superior a 25.000 personas y un perímetro de seguridad de cerca de 600 efectivos— proyecta un ámbito de aledaño proporcionalmente más amplio que el que correspondería a una instalación deportiva de menor entidad. El dato decisivo, en definitiva, no es la distancia en metros considerada de forma aislada, sino su relación con el perímetro funcional de seguridad del evento.
4.5. La incoherencia en la graduación de la sanción principal y accesoria: aplicación del principio in dubio pro reo
El último motivo de impugnación, y el que determina la estimación parcial del recurso, se refiere a la determinación de la sanción. La resolución administrativa impuso la multa en su cuantía mínima legal —3.000,01 euros, dentro de un marco de 3.000,01 a 60.000 euros— pero, al mismo tiempo, impuso la sanción accesoria de prohibición de acceso a recintos deportivos en su extensión máxima —dos años, dentro de un marco de seis meses a dos años—, sin que la resolución explicara esta disparidad de criterio.
La Sala detecta en ello una falta de coherencia interna que no puede mantenerse, puesto que ambas sanciones traen causa de los mismos hechos y de las mismas circunstancias agravantes apreciadas por la Administración:
“Este tribunal considera que no es coherente considerar que el recurrente merece el menor reproche sancionador en la sanción de multa, que es la pena principal en el ámbito del derecho sancionador y, a la par, entender que merece la máxima en la accesoria. […] Por tanto, valorados los parámetros que refiere la resolución sancionadora como aptos para el mínimo sancionador, consideramos que por coherencia se debe reducir la sanción en la accesoria, pues en otro caso, la Administración afirma que el hecho dentro de la conducta constitutiva de una infracción grave merece la menor punición y, la mayor, no siendo coherente la resolución.”
Para resolver esta contradicción interna, el Tribunal recurre al principio in dubio pro reo en su vertiente normativa —no fáctica—, conforme a la cual, existiendo dos interpretaciones posibles sobre la respuesta sancionadora procedente, una favorable y otra desfavorable al sancionado, debe prevalecer la primera. Ahora bien, la Sala no extrae de ello la consecuencia de imponer directamente el mínimo de la sanción accesoria, pues toma en consideración que los marcos sancionadores —pecuniario y de prohibición de acceso— no son unidades de medida homologables, y que concurren circunstancias agravantes singularizadas en la propia resolución —la agresión conjunta de dos adultos a un menor de catorce años, sin posibilidad real de defensa, y el móvil racista explicitado en expresiones vejatorias—. La solución adoptada es, por ello, una reducción ponderada y no automática:
“Teniendo en cuenta estos elementos, pero también el hecho de que la sanción impuesta fue la mínima, entendemos que es coherente la prohibición de acceso a cualquier recinto deportivo por el plazo de 1 año, con lo que la sanción seguiría estando en la mitad inferior del marco sancionador —cuya mitad sería de 1 año y 3 meses— y, estaría más próxima del mínimo que del máximo, en coherencia con la sanción de multa impuesta, pero teniendo en cuenta circunstancias que obran en la causa y que agravan la conducta cometida.”
La sentencia descarta, por último, el motivo de nulidad fundado en el artículo 47.1 letra d) de la Ley 39/2015 —nulidad de los actos constitutivos de infracción penal—, al razonar que la eventual subsunción de los hechos en el delito leve de lesiones del artículo 147.2 del Código Penal exigiría denuncia previa de la víctima, requisito de procedibilidad que no concurrió, de modo que la vía penal nunca pudo activarse y la calificación administrativa de los hechos resulta plenamente correcta.
V. Conclusión
La STSJ Cataluña 631/2026 contiene cinco criterios de aplicación práctica en el ámbito del derecho administrativo sancionador, particularmente en materia de violencia, racismo y deporte, pero extrapolables a cualquier expediente sancionador.
En primer lugar, consolida el principio antiformalista en materia de notificaciones: la infracción del régimen legal sobre el canal de comunicación con la Administración —electrónico frente a no electrónico— no determina por sí sola la nulidad del procedimiento si el interesado tuvo conocimiento efectivo del acto y pudo ejercer su derecho de defensa, debiendo distinguirse siempre entre la indefensión formal, irrelevante, y la indefensión material, única que vicia el procedimiento.
En segundo lugar, recuerda que el cómputo del plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores debe integrar las suspensiones legales imperativas —como la derivada de la recusación del instructor—, de manera que el intento de notificación debidamente acreditado dentro del plazo así corregido basta para enervar la caducidad, aunque la notificación efectiva se produzca con posterioridad.
En tercer lugar, reafirma que el valor probatorio reforzado de las actas policiales del artículo 77.5 de la Ley 39/2015 se limita a los hechos directamente comprobados por el agente, no a sus valoraciones o hipótesis, y que dicho valor se ve notablemente reforzado cuando concurre una pluralidad de agentes y testigos cuyas declaraciones se corroboran entre sí, frente a versiones de descargo carentes de elementos de corroboración periférica.
En cuarto lugar, fija un criterio funcional —y no meramente distancial— para la interpretación del concepto jurídico indeterminado de «aledaños» de un recinto deportivo a efectos de la Ley 19/2007: la distancia relevante debe ponderarse en relación con la entidad del recinto, su aforo y la extensión del dispositivo de seguridad desplegado, de modo que una misma distancia en metros puede o no integrar el tipo infractor según las dimensiones del evento deportivo de que se trate.
Y, en quinto lugar —quizá la aportación de mayor utilidad práctica para la defensa en este tipo de expedientes—, exige una coherencia interna en la motivación cuando la norma sancionadora habilita la imposición conjunta de una sanción principal y de una sanción accesoria de naturaleza distinta: no resulta sostenible que la Administración module a la baja la sanción pecuniaria reconociendo la concurrencia de circunstancias atenuantes y, simultáneamente, agote al alza la sanción accesoria sobre la base de los mismos hechos, sin una motivación específica que justifique el tratamiento dispar. Ante esa incoherencia, los tribunales pueden corregir directamente la sanción accesoria en aplicación del principio in dubio pro reo en su vertiente normativa, graduándola de forma proporcionada al resto de circunstancias acreditadas en el expediente.
