En el presente análisis examinamos la Resolución nº 513/2026, de 19 de marzo, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), dictada en el recurso especial nº 2104/2025 (C. Valenciana nº 420/2025), interpuesto por una contratista frente al acuerdo de retirada de su proposición en nueve lotes del contrato de “Servicio de 450 plazas asistenciales en hospital de día de salud mental para adultos”, convocado por la Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana. La resolución, de estimación parcial, examina dos cuestiones de notable interés práctico: i) el alcance de la obligación de acreditar documentalmente la efectiva disposición de los medios personales adscritos a la ejecución del contrato, en particular cuando un mismo profesional es ofertado simultáneamente en varios lotes; y ii) los límites de la documentación exigible al amparo del artículo 150.2 LCSP respecto de los criterios de adjudicación cuantificables de forma automática que carecen de respaldo documental en el propio pliego, distinguiendo entre lo que constituye solvencia técnica y lo que constituye, en rigor, un compromiso de ejecución verificable solo en la fase contractual.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia que resuelve el TACRC tiene por objeto la impugnación del acuerdo de 21 de noviembre de 2025, del Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana, por el que se acordó la retirada de la proposición de la recurrente en los Lotes 8, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17 y 18 del expediente 802/2024, relativo a la prestación del servicio de hospital de día de salud mental para adultos en distintos departamentos de salud de la Comunitat Valenciana.
La recurrente había sido propuesta como adjudicataria de dichos lotes tras la fase de valoración técnica y económica, por lo que, conforme al artículo 150.2 LCSP, fue requerida para acreditar, entre otros extremos, la efectiva disposición de los medios personales comprometidos en su oferta —conforme al Apartado L del Anexo I al PCAP— y el cumplimiento de los criterios automáticos de adjudicación relativos a mejoras de plantilla y especialización de los recursos humanos —Apartado LL del mismo Anexo—. Examinada la documentación aportada, el órgano de contratación concluyó que existían incumplimientos en ambos aspectos y acordó la retirada de la proposición en los nueve lotes, lo que motivó la interposición del recurso especial.
La cuestión sustantiva central que debía resolver el Tribunal es doble: de un lado, si la documentación acreditativa de la adscripción de medios personales presentada por la recurrente satisfacía las exigencias del Apartado L del Anexo I al PCAP, atendiendo en particular el fenómeno de la duplicidad de profesionales ofertados en distintos lotes; y, de otro, si resulta jurídicamente exigible, en la fase del artículo 150.2 LCSP, la acreditación documental del cumplimiento de los criterios automáticos relativos al aumento de plantilla y a la mayor especialización de los recursos humanos, cuando ni el PCAP ni el PPT ni el Anexo VIII-B contemplan expresamente tal exigencia documental.
II. Hechos fácticos relevantes
La Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana acordó, el 2 de mayo de 2024, la iniciación del procedimiento abierto para la adjudicación del contrato de servicios de hospital de día de salud mental, publicándose el anuncio de licitación el 24 de mayo de 2024.
Concluido el plazo de presentación de ofertas el 30 de septiembre de 2024, y tras la apertura de la documentación administrativa, técnica y económica, así como la tramitación de un procedimiento por indicios de prácticas colusorias respecto de tres licitadoras, la Mesa de Contratación, en sesión de 26 de marzo de 2025, propuso la adjudicación de los Lotes 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 a favor de la ahora recurrente, requiriéndole la documentación prevista en el artículo 150.2 LCSP y en el PCAP.
El 29 de septiembre de 2025 se formuló a la mercantil un requerimiento de subsanación, en el que se le advertía expresamente de la existencia de personal repetido en varios lotes, de psicólogos sin el título de Especialista en Psicología Clínica o sin el Máster en Psicología General Sanitaria, y de profesionales sin certificado de colegiación, titulación o contrato, además de requerirle la acreditación documental del cumplimiento de los criterios automáticos ofertados.
Analizada la documentación aportada en subsanación, el informe técnico de 14 de noviembre de 2025 concluyó la existencia de incumplimientos en la acreditación de la adscripción de medios personales en los Lotes 8, 10, 11, 12 y 15 —por falta del título de Máster en Psicología General Sanitaria, ausencia de certificado de colegiación vigente, insuficiencia del título de especialista en Psiquiatría o coincidencia del mismo profesional en distintos lotes— y, respecto de los Lotes 13, 16, 17 y 18, exclusivamente en la falta de acreditación de las mejoras ofertadas en materia de aumento de plantilla y mayor especialización de los recursos humanos. En consecuencia, el órgano de contratación, mediante resolución de 21 de noviembre de 2025, notificada el 24 de noviembre, acordó la retirada de la proposición en los nueve lotes referidos.
Contra dicho acuerdo, se interpuso recurso especial el 15 de diciembre de 2025, alegando el cumplimiento de la adscripción de medios y la improcedencia de exigir, en esta fase del procedimiento, la acreditación documental de los criterios automáticos de adjudicación.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que resuelve la presente resolución se estructura en torno a dos ejes diferenciados:
Primero. Si la documentación aportada por la recurrente acredita suficientemente la efectiva disposición de los medios personales comprometidos en su oferta para cada uno de los lotes propuestos, conforme a las exigencias del Apartado L del Anexo I al PCAP —titulación oficial, colegiación vigente y contrato o precontrato laboral—, y si la circunstancia de que un mismo profesional figure adscrito simultáneamente a varios lotes, propios o de otra licitadora, resulta compatible con dicha exigencia.
Segundo. Si resulta jurídicamente exigible al licitador propuesto como adjudicatario, en el trámite del artículo 150.2 LCSP, la acreditación documental del cumplimiento de los criterios de adjudicación cuantificables de forma automática relativos al aumento de plantilla y a la mayor especialización de los recursos humanos —Apartado LL, apartados 1.4 y 1.5, del Anexo I al PCAP—, cuando ni el PCAP, ni el PPT, ni el modelo de proposición del Anexo VIII-B contemplan la aportación de documentación justificativa de tales extremos, y cuáles son las consecuencias jurídicas de retirar la proposición de un licitador por este único motivo.
IV. Ratio decidendi
1. El carácter vinculante del Apartado L del Anexo I y la incompatibilidad de la duplicidad de medios
El Tribunal parte de la naturaleza de lex contractus de los Pliegos para recordar que el Apartado L del Anexo I al PCAP no se conforma con un mero compromiso de adscripción, sino que exige acreditar documentalmente —mediante relación nominal, TC2 o precontrato, copia compulsada de los títulos y certificado de colegiación— que el licitador propuesto dispone efectivamente de los recursos humanos a los que se comprometió. Examinada la documentación obrante en el expediente respecto de los Lotes 8, 10, 11, 12 y 15, el TACRC confirma, lote por lote, los incumplimientos detectados por el informe técnico: falta de titulación de Máster en Psicología General Sanitaria, título extranjero insuficiente para acreditar la especialidad en Psiquiatría, ausencia de certificado de colegiación pese a constar el alta colegial, y carencia de la titulación profesional exigida para el perfil de auxiliar administrativo. El Acuerdo es explícito en cuanto al alcance de la exigencia documental:
“La entidad adjudicataria deberá adscribir a la ejecución de este contrato el personal correspondiente a cada HD-A presentado, acreditando documentalmente que dispone de los recursos humanos a los que se comprometió y, para ello, deberá presentar: Relación nominal de los medios personales que aporta. Los TC2 o, en caso de que licite un centro nuevo, presentarán precontrato laboral por ambas partes. Copia compulsada de los títulos profesionales. Certificado de colegiación de los colegios profesionales correspondientes.”
Sobre la duplicidad de profesionales en distintos lotes —cuestión que motivó, junto con otros defectos, la retirada en los Lotes 12, 16, 17 y 18—, el Tribunal precisa que el requerimiento de subsanación, aunque pudo identificar con mayor precisión al personal concreto repetido en cada caso, sí advertía expresamente de la existencia de esta deficiencia, por lo que no cabe alegar indefensión. Y, sobre el fondo de la cuestión, fija un criterio de especial relevancia práctica para la acreditación de medios en contratos plurilote:
“[L]os Pliegos no exigen un compromiso de adscripción de los medios, sino que el Apartado L del Anexo I requiere justificar documentalmente que el adjudicatario “dispone de los recursos humanos a los que se comprometió”, lo cual es incompatible con el hecho de que los mismos medios sean ofertados por una misma licitadora a la vez en distintos lotes.”
De esta doctrina se extrae una conclusión de aplicación general a las licitaciones plurilote en el sector sanitario y asistencial: la acreditación de la disposición efectiva de medios personales —a diferencia del mero compromiso de adscripción declarado en la oferta— exige que el profesional concreto esté disponible, en términos reales, para el lote o lotes en que finalmente resulte exigible su prestación, sin que sea admisible que la misma persona física cubra simultáneamente la dotación mínima de varios centros. El Tribunal concluye, en consecuencia, que la insuficiencia en la acreditación de medios personales, por sí sola, ya justifica la exclusión, con independencia de que en los mismos lotes concurriera también el incumplimiento relativo a las mejoras.
2. La distinción entre criterios de solvencia, medios adscritos y criterios de adjudicación automáticos
El segundo bloque argumental de la resolución se dedica a la alegación de la contratista sobre la improcedencia de exigirle, en el trámite del artículo 150.2 LCSP, la acreditación documental de las mejoras ofertadas en materia de aumento de plantilla (Apartado LL, 1.5) y de mayor especialización de los recursos humanos (Apartado LL, 1.4). El Tribunal compara la configuración de estos criterios con la del criterio relativo a la cualificación y experiencia de la persona responsable de la dirección del HD-A (Apartado LL, 1.2), respecto del cual el propio PCAP sí exige expresamente la acreditación documental mediante certificados de las entidades empleadoras.
El TACRC desarrolla la distinción dogmática entre los requisitos de solvencia y adscripción de medios —cuya acreditación documental resulta preceptiva conforme al artículo 150.2 LCSP en relación con el artículo 140.1 LCSP— y los criterios de adjudicación propiamente dichos, que, según se ha recordado en pronunciamientos anteriores del propio Tribunal, despliegan su eficacia jurídica en la fase de ejecución contractual y no en la de adjudicación:
“Los criterios de adjudicación se definen como elementos evaluables de aspectos esenciales de la prestación contractual que permiten una valoración comparativa en condiciones de igualdad y transparencia entre licitadores. Como tales criterios de adjudicación, asignan puntos a las ofertas de cada licitador sobre el modo en que ejecutarán el contrato, en caso de resultar adjudicatarios. Por ello, como regla general la sanción del incumplimiento de un criterio de adjudicación, será según los casos, la imposición de penalidades, o incluso la resolución del contrato, dependiendo de los términos en que se redacte el Pliego.”
El Tribunal admite, no obstante, una excepción de origen convencional: el órgano de contratación puede, en virtud del principio de libertad de pactos del artículo 34 LCSP y siempre que lo haya previsto motivadamente en los Pliegos, exigir al propuesto adjudicatario que acredite contar con los medios evaluados en el criterio de adjudicación con carácter previo a la adjudicación o formalización, cuando estos resulten esenciales desde el primer día de ejecución. Pero esa previsión expresa —ausente en el PCAP examinado— constituye la excepción y no la regla.
3. Las consecuencias jurídicas: la improcedencia de excluir por incumplimiento de criterios automáticos no documentados
Trasladando este marco al Lote 13 —el único de los nueve en que la retirada de la proposición se fundó exclusivamente en la falta de acreditación de las mejoras de aumento de plantilla y especialización del personal de enfermería, sin reproche alguno en cuanto a la adscripción de medios obligatorios—, el TACRC concluye que dicha exclusión resulta contraria a derecho. El razonamiento se apoya en la doctrina ya sentada en su Resolución nº 420/2021, de 16 de abril, que el Tribunal reitera en sus propios términos:
“[E]l cumplimiento de un criterio de adjudicación se efectuará con carácter general por la realización de la prestación contractual en los términos ofertados durante la ejecución del contrato. Extraordinariamente, el órgano de contratación puede condicionar la adjudicación o formalización a su previa acreditación por su carácter esencial para la ejecución de la prestación desde el inicio, siempre que lo haya previsto en los Pliegos que rigen la licitación.”
De esta manera, exigir al licitador propuesto la acreditación de un criterio automático no respaldado documentalmente en los Pliegos —y, menos aún, excluirlo del procedimiento por no haberla aportado— equivale a convertir, por la puerta de atrás, un criterio de adjudicación en un requisito de solvencia, alterando con ello el reparto de cargas y garantías que la LCSP atribuye a cada una de esas dos categorías:
“[N]o puede apartarse del procedimiento al licitador por no haberla aportado, pues, en su caso, el cumplimiento de lo ofertado por el licitador en tales criterios deberá verificarse en la fase de ejecución, y no en la de adjudicación del contrato, so pena de convertir los criterios automáticos en criterios de solvencia.”
Como corolario procesal de este pronunciamiento, el Tribunal precisa que, al no ser exigible el requerimiento, tampoco cabe entrar a valorar si la documentación correspondiente fue o no aportada dentro de plazo, ni examinar la suficiencia de su contenido: la solución es la pura y simple inexigibilidad del trámite. Se estima, en consecuencia, este motivo del recurso únicamente respecto del Lote 13, anulando el acuerdo de retirada de la proposición en dicho lote, con retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior, y se desestima en cuanto a los restantes ocho lotes, en los que la exclusión encontraba fundamento autónomo y suficiente en la falta de acreditación de la adscripción de medios personales.
V. Conclusión
La Resolución nº 513/2026 del TACRC contiene un criterio de utilidad práctica para los órganos de contratación y para los licitadores que concurren a procedimientos plurilote en el ámbito sanitario y asistencial, tanto en lo relativo a la acreditación de medios personales como en lo concerniente al alcance documental exigible respecto de los criterios automáticos de adjudicación. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. La acreditación de la efectiva disposición de medios personales en la fase del artículo 150.2 LCSP no se satisface con la mera declaración de compromiso formulada en la oferta: exige documentación individualizada —titulación oficial, colegiación vigente y vínculo contractual o precontractual— por cada profesional y por cada lote, resultando incompatible con dicha exigencia que un mismo medio personal sea ofertado simultáneamente por la misma licitadora en distintos lotes.
ii. Los criterios de adjudicación cuantificables de forma automática que no cuenten con respaldo documental expreso en el PCAP, en el PPT o en el modelo de proposición correspondiente —a diferencia de los criterios de solvencia y de los criterios de adjudicación para los que sí se prevea expresamente tal exigencia— no son susceptibles de comprobación documental en el trámite del artículo 150.2 LCSP. Su cumplimiento deberá verificarse, en su caso, durante la ejecución del contrato, mediante el régimen de penalidades o de resolución contractual que el Pliego establezca.
iii. Excluir o retirar la proposición de un licitador por no haber acreditado documentalmente un criterio automático no exigible en esta fase equivale a transformar, sin cobertura en los Pliegos, un criterio de adjudicación en un requisito de solvencia, lo que resulta contrario al reparto de garantías que la LCSP asigna a cada una de estas categorías. Solo cuando el órgano de contratación haya previsto motivadamente en los Pliegos, al amparo del artículo 34 LCSP, la necesidad de acreditar con carácter previo a la adjudicación el cumplimiento de un determinado criterio de adjudicación por su carácter esencial, resultará procedente exigir tal acreditación antes de la formalización del contrato.
La resolución refuerza, en definitiva, la necesidad de que los pliegos rectores de la contratación deslinden con claridad qué documentación resulta exigible en cada fase del procedimiento, evitando que la ambigüedad en la redacción de los criterios automáticos de adjudicación se traduzca en exclusiones desproporcionadas de licitadores que, en rigor, solo han incumplido un compromiso cuya verificación corresponde a la fase de ejecución contractual.
