En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, sede de Sevilla), de fecha 10 de abril de 2026, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 31/2023, que resuelve sobre los límites del ius variandi en el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico con ocasión de una modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla que suprime la equiparación de las condiciones edificatorias de los usos dotacionales compatibles a las propias de los Equipamientos y Servicios Públicos.
I. Materia objeto del pleito
La controversia jurídica que da lugar a este pronunciamiento se incardina en el ámbito del Derecho urbanístico y, en particular, en los límites de la potestad discrecional de planeamiento que ostentan los Ayuntamientos para modificar puntualmente sus instrumentos de ordenación general.
El objeto del litigio es el Acuerdo del Pleno de unAyuntamiento, que desestima las alegaciones formuladas contra la Modificación Puntual n.º 52 del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbanística, por la que se da nueva redacción al artículo 6.6.3 de sus Normas Urbanísticas, que regula las condiciones edificatorias de los usos de Equipamientos y Servicios Públicos.
La modificación impugnada suprime el apartado 2 del citado precepto, conforme al cual las condiciones edificatorias de los Equipamientos resultaban también de aplicación en aquellas parcelas que, sin tener dicha calificación urbanística expresa, admitían el uso dotacional como uso compatible. Tras la modificación, dichas parcelas quedan sujetas, en su lugar, a las condiciones edificatorias propias de la zona de ordenanza en que se ubiquen.
Las cuestiones jurídicas de fondo son, esencialmente, dos: (i) si la modificación puntual excede los límites del ius variandiurbanístico por desproporción, arbitrariedad y desviación del interés público; y (ii) si resultaba exigible, conforme a la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía, un estudio o memoria de impacto económico-financiero de la medida, así como su tramitación mediante el procedimiento de revisión del plan general en lugar del de modificación puntual.
II. Hechos fácticos relevantes
Redacción originaria del art. 6.6.3 PGOU. En su redacción anterior a la modificación, el precepto disponía, en su apartado 1, que las condiciones de los Equipamientos y Servicios Públicos serían de aplicación en las parcelas que el planeamiento destinaba expresamente a ellas; y, en su apartado 2 —ahora suprimido—, que dichas condiciones serían «también de aplicación en los lugares que, aún sin tener calificación expresa de equipamiento, se destinen a tal fin por estar esos usos permitidos».
Justificación municipal de la modificación. Según el Informe del Servicio de Planeamiento y Desarrollo Urbanístico de 29 de septiembre de 2022, la modificación se dirige a proteger la imagen urbana consolidada de determinadas zonas de la ciudad, con especial referencia a la avenida de La Palmera, caracterizada por edificaciones aisladas en parcelas ajardinadas y arboladas, pabellones remanentes de la Exposición Iberoamericana de 1929 y edificaciones regionalistas, cuya fisonomía de ciudad jardín se habría visto alterada por la construcción de grandes edificios dotacionales de gran volumetría amparados en las condiciones edificatorias de los Equipamientos.
Posición de la parte actora. La recurrente, titular de un edificio sito en la avenida de La Palmera, sostiene que la modificación contradice el criterio sostenido por el propio Pleno municipal en el PGOU de 2006; que excede los límites del ius variandi por desproporción y desviación del interés público; que carece de base fáctica al no analizarse caso por caso las limitaciones procedentes en cada zona de ordenanza; que produce un daño al interés público al desincentivar la implantación de dotaciones; que omite el preceptivo análisis del impacto económico de la medida; que debió tramitarse mediante revisión del plan general; y que no prevé compensación alguna para los propietarios afectados.
Posición de la Administración demandada. La Gerencia de Urbanismo sostiene que la modificación no conlleva merma alguna en los suelos calificados como equipamiento, que mantienen idénticas condiciones edificatorias; que lo único que se suprime es la posibilidad de que, en parcelas sin dicha calificación, se invoque el uso compatible de equipamiento para eludir las normas edificatorias propias de la calificación originaria del suelo; que la medida no requiere inversión pública alguna, al no afectar a parcelas dotacionales; y que, en el caso concreto de La Palmera, las condiciones edificatorias de la zona residencial unifamiliar aislada y/o adosada resultan diametralmente opuestas a las de los Equipamientos, hasta el punto de que un edificio dotacional podía llegar a cuadriplicar la edificabilidad de su entorno inmediato.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía se articula en torno a tres cuestiones diferenciadas.
Primera cuestión —límites del ius variandi—. ¿Excede la modificación puntual de los límites de la potestad discrecional de planeamiento por desproporción, arbitrariedad o desviación de poder, al suprimir la equiparación edificatoria de los usos dotacionales compatibles con la de los Equipamientos propiamente calificados como tales?
Segunda cuestión —exigibilidad de estudio económico—. ¿Resultaba exigible, conforme al art. 62.4.º de la Ley 7/2021, una memoria económica con estudio económico-financiero, informe de sostenibilidad económica y memoria de viabilidad económica, dado que la modificación no comporta inversión pública ni afecta a parcelas dotacionales ni conlleva una actuación de transformación urbanística en el sentido de los arts. 14, 22.4 y 22.7 del Real Decreto Legislativo 7/2015?
Tercera cuestión —cauce procedimental e indemnización—. ¿Debió tramitarse la medida mediante un procedimiento de revisión del plan general en lugar de modificación puntual, al implicar —según la recurrente— un cambio de modelo de ordenación? ¿Genera la modificación, por sí sola y de forma automática, un derecho a indemnización a favor de los propietarios afectados, al amparo del art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015?
IV. Ratio decidendi
El TSJ de Andalucía desestima la demanda. El razonamiento de la Sala se estructura en los siguientes bloques argumentales.
4.1. La discrecionalidad de la potestad de planeamiento y los límites jurisprudenciales del ius variandi
La Sala parte de la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre el carácter discrecional de la potestad de planeamiento, sujeta no obstante a los límites derivados de los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución.
En cuanto a los límites específicos del ius variandi en la modificación o revisión del planeamiento, la Sala invoca la doctrina reiterada del Alto Tribunal (Sentencias de 17 de septiembre de 1982, 9 de abril de 1984, 7 de febrero de 1985, 24 de febrero de 1987, 20 de junio de 1989 y 20 de marzo de 1991, entre otras), conforme a la cual:
“el límite al ius variandi de la Administración en la revisión del planeamiento viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidas en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan.”
Asimismo, con cita de la reciente STS de 16 de julio de 2024 (recurso de casación n.º 3878/2023), que a su vez remite a la STS 1375/2020, de 21 de octubre, la Sala recuerda que:
“el ejercicio del ius variandi urbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica, como resolvió en su día la STS de 28 de marzo de 1990.”
4.2. Proporcionalidad y congruencia de la medida con la finalidad de protección del paisaje urbano
Proyectando la anterior doctrina sobre el caso concreto, la Sala examina si la supresión del apartado 2 del art. 6.6.3 PGOU resulta congruente con la finalidad declarada de proteger la imagen urbana consolidada, en particular, en la avenida de La Palmera. La Sentencia razona que la modificación no impide la construcción de equipamientos en suelos con calificación residencial, ni reduce los estándares dotacionales previstos en el PGOU de 2006, que permanecen inalterados; lo único que desaparece es la posibilidad de eximir a quienes opten por implantar un uso dotacional compatible del cumplimiento de las normas edificatorias propias de la calificación originaria del suelo. En palabras de la propia resolución:
“ya no es posible ni viable urbanística y jurídicamente que un edificio que cuadriplica la edificabilidad de su zona originaria de ordenanza (zona residencial unifamiliar aislada y/o adosada) pueda ajustarse en cuanto a volumetría por tener asignado como compatible el uso de equipamiento.”
Sobre esta base, la Sala concluye que la actuación impugnada no contradice los fines de la ordenación territorial ni los de la ordenación urbanística establecidos en la Ley 7/2021 —consolidación de un sistema de ciudades equilibrado con acceso a equipamientos y delimitación del derecho de propiedad conforme a su función social—, puesto que ni se suprimen los equipamientos existentes ni se impide su incremento futuro en los suelos específicamente calificados para ello.
4.3. La distinción entre estudio económico-financiero e informe de sostenibilidad económica, y su inexigibilidad ante la ausencia de transformación urbanística
El segundo bloque argumental de la Sentencia, de interés práctico, aborda la alegada falta de análisis del impacto económico de la medida. La Sala parte de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 26 de mayo de 2023 (recurso de casación n.º 4035/2021), que diferencia conceptualmente ambos instrumentos:
“el concepto de sostenibilidad económica […] no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes.”
Y añade, en cuanto al alcance temporal de cada instrumento:
“el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en éseSector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas.”
La Sala subraya, además, que conforme al art. 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, la exigibilidad del informe de sostenibilidad económica queda circunscrita a las denominadas «actuaciones de urbanización» que constituyan «actuaciones de transformación urbanística» en los términos del art. 14 del mismo texto legal. Aplicando esta doctrina al caso de autos, concluye que ni el estudio económico-financiero ni el informe de sostenibilidad económica resultaban exigibles, puesto que:
“la intervención en el ámbito concreto no requería inversión alguna de las Administraciones, pues la modificación no afecta a las parcelas calificadas por el plan como dotacionales que no sufren transformación. […] no se contempla una transformación urbanística en los términos de los art. 22.4 y 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, […] pues la modificación puntual determina las condiciones de aplicación a edificaciones que se destinen a uso de equipamiento y servicios públicos desarrollados en parcelas que no teniendo el uso pormenorizado de equipamiento lo admiten como compatible.”
En el mismo sentido, la Sala descarta la exigibilidad de la memoria de viabilidad económica en términos de rentabilidad del art. 22.5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, «al no haber realizado ninguna inversión el municipio y no afectar a los límites del deber legal de conservación ni tampoco al equilibrio de beneficios y cargas a los propietarios».
4.4. Improcedencia del cauce de revisión del plan general e inexistencia de indemnización automática
Respecto al cauce procedimental empleado, la Sala rechaza que la modificación debiera haberse tramitado mediante revisión del plan general, al no comportar la adopción de un nuevo modelo de ordenación:
“la actuación realizada a través de la modificación se ha limitado a ajustar las determinaciones de aplicación de las parcelas que sin tener el uso pormenorizado de equipamiento se solicite el mismo como compatible. Por ello, de acuerdo con el art. 86 de la Ley 7/2021, el procedimiento de modificación es acertado y correcto.”
Finalmente, en cuanto a la pretendida indemnización automática por la alteración de la ordenación al amparo del art. 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, la Sala precisa que tales pretensiones no encuentran amparo directo en la propia modificación puntual, sino que:
“requerirán en su caso de la correspondiente alegación y prueba plena en el oportuno procedimiento de responsabilidad patrimonial.”
V. Conclusión
La STSJ AND 5708/2026 apunta una doctrina de utilidad práctica para la defensa de las potestades municipales de planeamiento, que puede sintetizarse en las siguientes conclusiones:
• La supresión, mediante modificación puntual, de la equiparación de las condiciones edificatorias de los usos dotacionales compatibles con las de los Equipamientos formalmente calificados como tales no excede los límites del ius variandi urbanístico cuando se justifica en la protección del paisaje urbano consolidado y no afecta a los suelos específicamente calificados como dotacionales ni reduce los estándares de equipamiento previstos en el plan general vigente. La proporcionalidad de la medida se aprecia, precisamente, en que evita la discordancia entre la edificabilidad de zonas residenciales y la propia de los equipamientos cuando estos se implantan como uso compatible.
• El estudio económico-financiero y el informe de sostenibilidad económica exigidos por la normativa autonómica y estatal de suelo solo resultan exigibles cuando la actuación urbanística comporta una auténtica actuación de transformación urbanística, con inversión pública o afectación a parcelas dotacionales. Una modificación puntual que se limita a ajustar las condiciones edificatorias aplicables a parcelas no calificadas de equipamiento, sin alterar su clasificación ni requerir inversión municipal, queda fuera del ámbito de exigibilidad de dichos instrumentos, conforme a la distinción conceptual fijada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 26 de mayo de 2023.
• El cauce de la modificación puntual, frente a la revisión del plan general, resulta procedente siempre que la medida no comporte la adopción de un nuevo modelo de ordenación territorial, sino un mero ajuste de determinaciones de aplicación dentro del modelo vigente.
• Las pretensiones indemnizatorias por alteración de la ordenación urbanística no encuentran amparo automático en el propio acuerdo de modificación puntual, debiendo articularse, en su caso, a través del cauce específico del procedimiento de responsabilidad patrimonial, con la correspondiente carga alegatoria y probatoria a cargo del propietario afectado.
