En el presente análisis examinamos la Resolución 080/2026, de 7 de mayo, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC / KEAO), dictada en el recurso especial en materia de contratación interpuesto por una mercantil contra los pliegos del contrato “Suministro e instalación de elementos de regulación y control de tráfico y de la calidad ambiental urbana en las zonas de bajas emisiones de Getxo (Lote 1)”. La resolución, de estimación parcial, aborda con notable rigor tres cuestiones de interés práctico para la redacción de pliegos técnicos: i) los límites del artículo 126 LCSP a la mención de una solución comercial concreta acompañada de la cláusula “o similar”; ii) el juicio de proporcionalidad que debe aplicarse a un conjunto acumulativo de prescripciones técnicas detalladas cuando se alega que producen un cierre de mercado; y iii) el reparto de contenidos entre el PPT y el PCAP en materia de exigencias documentales, así como la validez de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor y de los criterios automáticos frente a las exigencias de objetividad y transparencia del artículo 145 LCSP.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia que resuelve el OARC / KEAO tiene por objeto la impugnación de los pliegos —Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP)— que rigen la licitación del Lote 1 del contrato de suministro e instalación de estaciones de medición y control de tráfico y calidad ambiental urbana en las zonas de bajas emisiones. La empresa recurrente articula su recurso especial en cuatro grandes bloques de motivos: la falta de objetivación del criterio de adjudicación sujeto a juicio de valor (35 puntos); la indeterminación e incoherencia del régimen de variantes y mejoras; la configuración del sistema de valoración económica; y, con carácter principal, el conjunto de prescripciones técnicas del PPT, que a su entender describen, bajo la apariencia de una cláusula “o similar”, un producto concreto del mercado, cerrando de facto la competencia a un único fabricante.
II. Hechos fácticos relevantes
Con fecha 22 de enero de 2026, la recurrente interpuso ante el OARC / KEAO recurso especial en materia de contratación contra los pliegos del contrato de suministro e instalación de elementos de regulación y control de tráfico y de la calidad ambiental urbana en las zonas de bajas emisiones. Solicitada la documentación del expediente y el informe del artículo 56.2 LCSP el 23 de enero —reiterada el 24 de febrero—, esta se recibió en el Órgano el 24 de febrero. Mediante Resolución B-BN 004/2026, de 3 de febrero, el OARC / KEAO acordó la suspensión provisional del procedimiento de adjudicación.
En síntesis, la recurrente impugna que el PPT: (i) contiene una referencia expresa a la “ESTACIÓN BASE KUNAK AIR PRO… o similar” y a componentes del ecosistema “Kunak… o similar”; (ii) exige, de forma cerrada y acumulativa, una arquitectura física concreta —envolvente única compacta, peso inferior a 4 Kg, panel solar de dimensiones inferiores a 25×35 cm, pantalla LCD obligatoria—; (iii) impone un método específico de calibración y verificación in situ mediante gas patrón, al tiempo que excluye expresamente cualquier equipo que utilice machine learning o inteligencia artificial para la calibración, exigiendo simultáneamente funcionalidades avanzadas de predicción; (iv) requiere una interfaz local Modbus RS485 y la aportación de un mapa de direcciones Modbus; y (v) impone, bajo pena de exclusión, la aportación de documentación no estandarizada —imágenes reales de herramientas y procedimientos, mapas de direcciones—. Junto a ello, se impugnan el criterio de adjudicación sujeto a juicio de valor —35 puntos, sin desagregación en subcriterios—, el criterio automático de “mejora de prestaciones” —19 puntos, de configuración binaria SI/NO— y la fórmula de valoración económica.
El Ayuntamiento se opuso al recurso alegando, en esencia, que la referencia a KUNAK AIR PRO constituye una mera solución de contraste acompañada de la cláusula “o similar”, y que cada una de las prescripciones técnicas cuestionadas responde a necesidades objetivas municipales, debidamente razonadas en el informe técnico.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico que resuelve la presente resolución se articula en torno a tres ejes:
Primero. Si la referencia a “ESTACIÓN BASE KUNAK AIR PRO… o similar” constituye una mención de marca prohibida por el artículo 126.6 LCSP, o si, por el contrario, queda amparada por la excepción de dicho precepto al concurrir razones que justifiquen, por el objeto del contrato, la imposibilidad de formular una descripción suficientemente precisa e inteligible sin recurrir a dicha referencia.
Segundo. Si el conjunto acumulativo de prescripciones técnicas detalladas y excluyentes del PPT —arquitectura física, método de calibración, exclusión de determinadas tecnologías, exigencias documentales asociadas— supera el juicio de proporcionalidad exigible a toda restricción de la concurrencia, esto es, si resulta discriminatorio, si responde a razones imperiosas de interés general, si es adecuado para el fin perseguido y si no existen alternativas menos restrictivas igualmente idóneas.
Tercero. Si el criterio de adjudicación sujeto a juicio de valor y el criterio automático de “mejora de prestaciones” cumplen las exigencias de objetividad, vinculación al objeto del contrato y transparencia del artículo 145.5 LCSP, y si la fórmula de valoración económica empleada respeta los criterios jurisprudenciales de adecuación entre precio y calidad.
IV. Ratio decidendi
1. La referencia a una marca determinada: alcance y carácter excepcional del artículo 126.6 LCSP
El Órgano parte de la doctrina del TJUE sobre el artículo 42 de la Directiva 2014/24/UE —transpuesto en el artículo 126 LCSP— para recordar que dicho precepto no establece jerarquía alguna entre los métodos de formulación de las especificaciones técnicas, y que el amplio margen de apreciación que se reconoce al poder adjudicador se justifica precisamente porque es este quien mejor conoce las prestaciones que necesita. No obstante, ese margen encuentra un límite claro en la prohibición de referencias a una fabricación, un origen o una marca determinados, salvo que lo justifique el objeto del contrato, tal y como recuerda la resolución al analizar el artículo 126.5 LCSP:
“[N]o hagan referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un empresario determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados, con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 5 del artículo 126, en cuyo caso irá acompañada de la mención o equivalente”
El Órgano insiste, con apoyo en sus propias Resoluciones 47/2020 y 78/2019, en que la excepción debe interpretarse restrictivamente, sin que el mero añadido de la locución “o equivalente” a una marca concreta sirva, por sí solo, para convalidar la referencia:
“La posibilidad excepcional de la mención singular de una marca, de una patente o de figuras similares (siempre con el añadido o equivalente) en las prescripciones técnicas se debe basar en la existencia de razones para no efectuar una descripción de éstas de forma detallada o, dicho de otra manera, que la definición de la prescripción requiera de la mención expresa de la marca, patente o figura similar pero, en ningún caso, se puede considerar que el mero hecho de adicionar a una marca concreta la locución o equivalente, sin justificación, es una manera de formular las especificaciones técnicas equiparable a las detalladas en el artículo 126.5 de la LCSP”
Aplicando esta doctrina al caso, el Órgano constata que el PPT incluye una referencia expresa a la “ESTACIÓN BASE KUNAK AIR PRO… o similar”, reiterada en otras prescripciones formuladas como condiciones de obligado cumplimiento y acompañadas de especificaciones muy detalladas sobre la arquitectura física del equipo, el método de calibración y la exclusión de determinadas tecnologías. Frente a la explicación del Ayuntamiento, que la mención responde a la experiencia previa y a la mayor adecuación de dicha solución a las necesidades municipales, la resolución señala el criterio determinante:
“la cuestión determinante no es si el poder adjudicador ha razonado por qué considera idónea una determinada solución, sino que no ha quedado acreditado que no era posible describir el objeto del contrato de forma suficientemente precisa e inteligible mediante especificaciones técnicas formuladas en términos de requisitos de rendimiento o exigencias funcionales, ni que la exigencia relativa a un tipo de producto o a sus dimensiones se derive inevitablemente del objeto del contrato.”
El Órgano subraya, además, un dato revelador de la insuficiencia de la equivalencia formal: al procedimiento únicamente concurrió KUNAK TECHNOLOGIES, S.L., circunstancia que, sin ser por sí sola determinante, refuerza la conclusión de que la mención de marca no permitió, en la práctica, la presentación de equivalencias reales y efectivas. El motivo se estima, por tanto, en su integridad.
2. El juicio de proporcionalidad sobre el detalle acumulativo de las prescripciones técnicas
Superado el análisis de la marca encubierta, la resolución aborda el segundo eje del recurso: si, con independencia de la referencia comercial, el conjunto acumulativo de prescripciones técnicas del PPT constituye una restricción desproporcionada de la concurrencia. El Órgano recuerda su propia doctrina —Resolución 84/2017— sobre el test de proporcionalidad aplicable a este tipo de exigencias, que exige analizar si son discriminatorias, si están justificadas por razones imperiosas de interés general, si son adecuadas para el fin perseguido y si no existen alternativas menos restrictivas.
Sometidas a este test las prescripciones relativas al panel solar de dimensiones inferiores a 25×35 cm, a la envolvente única compacta con peso inferior a 4 Kg y a la pantalla LCD obligatoria, el Órgano concluye que ninguna de ellas está redactada en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, tratándose de especificaciones cerradas y excluyentes que imponen soluciones de diseño concretas. Frente a las justificaciones aportadas por el Ayuntamiento —ahorro energético, malas experiencias con baterías externas, motivos de seguridad, perfil del personal encargado de la verificación—, la resolución es contundente:
“de ninguna de estas razones se desprende que la prescripción venga exigida por el objeto del contrato, pues las experiencias negativas previas con determinadas soluciones técnicas únicamente reflejan una preferencia técnica del poder adjudicador que no alcanza, por sí sola, para legitimar una especificación cerrada y excluyente, además de suponer un freno a la innovación al impedir que se puedan evaluar soluciones tecnológicas que pudiéndose hallar inmaduras en un principio se hubieran desarrollado rápidamente.”
Idéntica suerte corre la exigencia de un sistema de reemplazo de sensores in situ sin posibilidad de desmontaje y envío a fábrica, que el Órgano considera igualmente desproporcionada, en la medida en que la finalidad alegada por el Ayuntamiento —minimizar dependencias externas y facilitar el mantenimiento con personal propio— podría satisfacerse mediante prescripciones que admitieran soluciones equivalentes con niveles de intervención similares.
Particular interés reviste el análisis de la prohibición de utilizar machine learning o inteligencia artificial en los procesos de calibración, exigencia que la resolución considera no solo desproporcionada, sino técnicamente contradictoria con la simultánea imposición de funcionalidades avanzadas de predicción. El Órgano razona que la mera constatación de dificultades operativas en experiencias anteriores no constituye, por sí sola, una razón objetiva suficiente para descartar de forma general una tecnología concreta:
“la prohibición analizada comporta, en la práctica, una selección previa del método tecnológico admisible, cerrando el contrato a soluciones basadas en otros tipos de enfoque, sin que se justifique que tales tecnologías sean intrínsecamente incompatibles con el objeto del contrato, restringiendo el abanico de soluciones potencialmente equivalentes que se ofertan en el mercado a una sola.”
En la misma línea, la exigencia acumulativa de calibraciones y verificaciones in situ mediante gas patrón —que combina un método específico de calibración, un lugar determinado de realización y un medio concreto de verificación— se anula por no acreditarse que constituya la única técnica que permita medir los episodios de contaminación con el grado de fiabilidad requerido, evidenciando en cambio una preferencia por un método concreto sin justificar su carácter necesario.
Resulta significativo, sin embargo, que el Órgano no estime la totalidad de las prescripciones impugnadas: respecto de la exigencia de interfaz local Modbus RS485 y de la imposición de funcionalidades avanzadas y accesorias —predicción a gran escala basada en satélite, índice de predicción de polen y similares—, la resolución desestima la pretensión por razones estrictamente procesales, al no haber aportado la recurrente argumento o motivo alguno más allá de la denuncia genérica de restrictividad, sin siquiera alegar que se tratara de funcionalidades que no pudieran ser ofertadas por sus propios productos. La resolución demuestra así que el juicio de proporcionalidad se aplica de forma individualizada a cada prescripción, y no como un reproche global e indiferenciado al pliego.
3. Las exigencias documentales del PPT: invasión del ámbito material propio del PCAP
El tercer bloque de la ratio decidendi se dedica a la impugnación de las exigencias documentales que el PPT impone a los licitadores bajo pena de exclusión —fichas técnicas, certificados de ensayo, imágenes reales de herramientas y procedimientos, mapas de direcciones Modbus, entre otras—. El Órgano estima este motivo por una razón de reparto competencial entre pliegos que resulta de aplicación general:
“la documentación que habrán de presentar los licitadores, así como la forma y contenido de las proposiciones, es una materia propia del PCAP, y “en ningún caso” puede ser parte del contenido del PPT.”
A ello añade el Órgano una consecuencia lógica de la anulación de las prescripciones técnicas subyacentes: dado que la documentación exigida no se vincula a la valoración de la oferta como criterio de adjudicación, sino a la acreditación del cumplimiento de prescripciones técnicas mínimas ya anuladas, dicha exigencia documental carece de objeto y de soporte normativo una vez depurado el pliego.
4. El criterio de adjudicación sujeto a juicio de valor: indeterminación y falta de coherencia interna del pliego
Sobre el criterio de adjudicación valorado hasta con 35 puntos mediante juicio de valor —“detalle exhaustivo del modo de ejecución de las labores de montaje in situ”—, el Órgano reitera su doctrina consolidada —Resoluciones 007/2019 y 107/2017— conforme a la cual no es necesario que el pliego especifique el método de valoración que seguirá el evaluador, invocando en tal sentido la STJUE de 14 de julio de 2016, asunto C-6/15 (TNS Dimarso). Sin embargo, la ausencia de exigencia de una rúbrica de valoración no dispensa al criterio de cumplir las exigencias sustantivas del artículo 145.5 LCSP, y es precisamente en este punto donde la resolución encuentra el defecto:
“el criterio controvertido debe ser anulado por no resultar idóneo para identificar la oferta con mejor relación calidad-precio, pues su configuración no se orienta a la valoración de ventajas cualitativas o mejoras efectivas de la prestación vinculadas al objeto del contrato, sino que se limita a ponderar el grado de detalle expositivo de la propuesta técnica.”
El razonamiento se refuerza con un argumento de coherencia interna del pliego de particular utilidad práctica: el PPT no contiene prescripciones específicas relativas a la instalación del suministro y, sin embargo, ese aspecto es —descontados los criterios de plazo de ejecución y garantía— el único criterio de calidad dirigido a valorar el contenido técnico de las ofertas, lo que introduce un margen de apreciación excesivo y discrecional al carecer de un referente común que delimite qué debe entenderse por un mayor o mejor detalle expositivo.
5. El criterio automático de “mejora de prestaciones”: falta de transparencia en la definición del objeto de valoración
El criterio automático de “mejoras cuantificables por fórmula” —hasta 19 puntos, por la prestación de un año adicional de servicio post suministro, valorado de forma binaria SI/NO— se anula igualmente por falta de transparencia. El Órgano razona que la indeterminación del contenido concreto de la mejora —que no puede identificarse con la ampliación del período de garantía, objeto de valoración independiente, ni encuentra prescripción alguna de referencia en el PPT— impide a los licitadores conocer a qué se comprometen exactamente con la declaración, dificultando tanto su control posterior como su exigibilidad en fase de ejecución, en contravención del artículo 145.5, letra c), LCSP.
6. La fórmula de valoración económica: un motivo desestimado
Frente a la estimación de los motivos anteriores, la resolución desestima la impugnación de la fórmula de valoración económica, que atribuye 0 puntos a la oferta que no mejore el tipo de licitación y reparte proporcionalmente el resto de la puntuación entre las restantes ofertas. El Órgano aplica su doctrina previa —Resolución 96/2020— conforme a la cual, a falta de regulación legal específica sobre los requisitos de las fórmulas de valoración del precio, es admisible cualquier fórmula que conceda la puntuación máxima a la oferta más baja, no atribuya puntuación a la oferta que no mejora el tipo de licitación, y valore el resto de las ofertas guardando una proporcionalidad razonable entre ellas. Constatado el cumplimiento de estos tres requisitos, el motivo se desestima, lo que evidencia que no toda fórmula que limite el peso relativo del precio resulta, por ese solo dato, contraria a Derecho.
V. Conclusión
La Resolución 080/2026 del OARC / KEAO ofrece un criterio de utilidad práctica para los órganos de contratación y para los operadores del sector del suministro tecnológico y ambiental, tanto en lo relativo a la redacción de prescripciones técnicas como en lo concerniente a la configuración de los criterios de adjudicación. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. La mención a una solución comercial concreta acompañada de la cláusula “o similar” no queda amparada por la excepción del artículo 126.6 LCSP por el solo hecho de ir acompañada de dicha locución: el poder adjudicador debe acreditar que no era posible describir el objeto del contrato de forma suficientemente precisa e inteligible mediante especificaciones formuladas en términos de rendimiento o exigencias funcionales, y que la referencia se deriva inevitablemente del objeto del contrato.
ii. Las prescripciones técnicas detalladas y excluyentes que imponen soluciones de diseño concretas -arquitectura física, métodos de calibración, exclusión de tecnologías- deben superar un juicio de proporcionalidad individualizado, sin que la mera invocación de experiencias previas insatisfactorias o de preferencias técnicas del órgano de contratación baste para justificar el cierre del mercado a una única solución.
iii. Las exigencias documentales que condicionan la admisión de las ofertas bajo pena de exclusión son materia propia del PCAP y no pueden formar parte, en ningún caso, del contenido del PPT.
iv. Los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor deben permitir identificar ventajas cualitativas reales vinculadas al objeto del contrato, y no limitarse a premiar el grado de detalle expositivo de la memoria técnica; y los criterios automáticos deben definir con precisión el contenido de la prestación que puntúan, sin que su indeterminación pueda salvarse por vía interpretativa en fase de valoración.
La resolución refuerza, en definitiva, la exigencia de neutralidad tecnológica que preside el artículo 126 LCSP y recuerda que el margen de apreciación técnica del poder adjudicador, por amplio que sea, no dispensa de acreditar, prescripción por prescripción, que las exigencias impuestas resultan necesarias y proporcionadas al objeto del contrato, y no una mera traslación de preferencias de diseño ajenas a la neutralidad exigida por el Derecho de la contratación pública.
