En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 9/2026, de 13 de enero de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso de apelación n.º 290/2025, en materia de contratación pública y gestión de servicios públicos locales, sobre los límites legales de la prórroga forzosa de un contrato de suministro de agua potable y sobre el derecho del concesionario a ser indemnizado por el déficit de explotación derivado de su continuidad forzosa, sin cobertura contractual ni revisión tarifaria, durante los ejercicios 2019 a 2022.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto, aunque con pretensiones contrapuestas, por un Ayuntamiento y por la mercantil concesionaria.
La sentencia de instancia había desestimado el recurso interpuesto por la concesionaria frente a la desestimación por silencio administrativo de su solicitud, en virtud de la que interesaba el reconocimiento del déficit de explotación y la correspondiente compensación económica por la imposición de una prórroga forzosa del servicio de abastecimiento de agua potable del municipio, así como la aprobación de una tarifa autosuficiente para el ejercicio 2023. Sin embargo, pese a desestimar la pretensión indemnizatoria, el Juzgado declaró simultáneamente que el acto administrativo impugnado no era ajustado a Derecho y debía ser revocado, imponiendo al Ayuntamiento la obligación de dictar, en el plazo de tres meses, resolución de liquidación del contrato prorrogado.
II. Hechos fácticos relevantes
El 8 de enero de 1998, la concesionaria resultó adjudicataria del contrato de gestión del servicio público de suministro de agua potable a parte del municipio, con una duración inicial de cuatro años prorrogable hasta un máximo de setenta y cinco. Por acuerdo de Pleno de 27 de febrero de 2007, se aprobó la modificación de dicho contrato, ampliando su ámbito a todo el término municipal y fijando una nueva duración de cuarenta años desde la modificación, con tarifa única.
El Ayuntamiento decidió, conforme al artículo 11 del contrato de concesión, denunciar el contrato con fecha 30 de marzo de 2017, comunicando al concesionario la finalización de la relación contractual con efectos de 7 de enero de 2018 (extremo confirmado por la sentencia núm. 234/19, de 9 de septiembre de 2019, y posteriormente ratificado por la STSJCV núm. 1022/2020, de 1 de diciembre de 2020). Pese a ello, desde esa fecha la concesionaria ha continuado prestando el servicio en régimen de prórroga forzosa, en atención al principio de continuidad del servicio público, sin que a la fecha del pronunciamiento judicial se hubiera producido la nueva adjudicación.
Según alega la propia empresa, la imposición de esta prórroga forzosa, sin revisión de tarifas, le ha generado un déficit de explotación que cifra en 605.045,09 € para los ejercicios 2019 a 2022. Con fecha 18 de mayo de 2023 solicitó al Ayuntamiento el reconocimiento de dicho déficit y su compensación, así como la aprobación de una tarifa autosuficiente para el ejercicio 2023.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró en determinar, sustancialmente, las siguientes cuestiones:
“¿Incurre la sentencia de instancia en incongruencia omisiva y extra petita al desestimar la pretensión indemnizatoria de la empresa concesionaria sin analizar el fondo del déficit de explotación reclamado, y, en todo caso, es conforme a Derecho la prórroga forzosa de un contrato de gestión de servicio público de abastecimiento de agua impuesta por la Administración al margen de los requisitos tasados del artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de manera que genere en favor del concesionario un derecho a ser indemnizado por el déficit de explotación soportado durante el periodo de continuidad prestacional, y en qué cuantía debe fijarse esa indemnización?”
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación planteado por ambas partes y revoca totalmente la sentencia de instancia, sustituyéndola por un pronunciamiento que anula la desestimación presunta, reconoce el derecho de la concesionaria a ser compensada por el déficit de explotación y fija su cuantía. Su razonamiento se articula en los siguientes bloques argumentales.
A) La sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva y extra petita
La Sala recuerda, con cita de la doctrina constitucional, que la incongruencia extra petita se produce cuando el órgano judicial concede o se pronuncia sobre una pretensión no deducida por los litigantes, aunque sea implícitamente:
“incurre en exceso una resolución judicial (normalmente sentencia) cuando concede o se pronuncia sobre una pretensión no deducida por los litigantes, aunque fuera implícitamente”
En el caso enjuiciado, la Sala aprecia que el Juzgado, sin analizar la cuestión, desestimó la pretensión indemnizatoria pero concluyó, sorprendentemente, que la desestimación tácita del Ayuntamiento no era ajustada a Derecho y que debía liquidarse el contrato prorrogado en tres meses, pronunciamiento que nadie había solicitado en esos términos. Y, en paralelo, incurre en incongruencia omisiva porque el verdadero objeto del proceso, la liquidación del déficit del periodo 2019 a 2022, queda sin analizar, con cita de la doctrina constitucional sobre esta modalidad de incongruencia:
“existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando ‘el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido’. Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario […] que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de ‘los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes’.”
Sobre esta base, la Sala concluye que “la sentencia debe ser revocada en su totalidad y realizar un planteamiento ajustado a los problemas planteados en el proceso”, asumiendo así el conocimiento pleno del fondo del asunto en apelación.
B) La prórroga forzosa impuesta al margen del art. 29.4 de la Ley 9/2017 es manifiestamente contraria a Derecho
Entrando en el fondo, la Sala fija el régimen jurídico aplicable a la continuidad de la prestación tras la finalización de un contrato administrativo, distinguiendo entre la prórroga prevista en los pliegos (obligatoria para el contratista salvo la causa del art. 198.6, por falta de pago), la imposibilidad de prórroga por consentimiento tácito de las partes (art. 29.2 de la Ley 9/2017) y la prórroga excepcional del art. 29.4, sujeta a requisitos tasados que, en el caso, no concurrían:
“Cuando no se cumplen los requisitos del art. 29.4 de la Ley 9/2017, la Administración no puede imponer la prórroga forzosa ni […] cabe la prórroga tácita […]: que la garantía se extingue, es decir, que la prestación se está ejecutando sin garantía ya que la prórroga es ilegal[; y] que el contratista no está obligado a continuar con la prestación, es decir, se puede negar a seguir ejecutando el contrato.”
La Sala concluye, apoyándose en su propia doctrina reiterada (sentencias de la Sección Quinta núm. 690/2025, de 2 de diciembre de 2025; núm. 668/2025, de 25 de noviembre de 2025; y núm. 592/2025, de 28 de octubre de 2025) y en la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 1356/2025, de 27 de octubre de 2025 (rec. 6338/2022), que este tipo de prórrogas forzosas es “manifiestamente contraria a Derecho”:
“en el supuesto examinado, a partir del 2018 la Administración impuso una prórroga ilegal y sin tener cubierta la garantía. El precepto está pensando en una demora máxima de nueve meses cuando se dan los requisitos del precepto.”
C) La anulación de la prórroga ilegal genera derecho a indemnización por los daños y perjuicios causados
A partir de esa calificación, la Sala proyecta sobre el caso el efecto reparador que, conforme al art. 71.1.b) de la Ley 29/1998, se anuda a la anulación de actuaciones administrativas contrarias a Derecho, con cita expresa de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en su sentencia núm. 1356/2025:
“La anulación del acuerdo de prórroga y su ampliación por efecto de la sentencia tiene como efecto el restablecimiento de la situación jurídica individualizada del recurrente […]; con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario durante los años 2019, 2020 y 2021 y 2022 basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio.”
De ahí extrae la Sala su conclusión central: “la empresa tiene derecho a ser indemnizado por la prórroga”, quedando por resolver, como “cuestión diferente”, la cuantificación de ese déficit.
D) La cuantificación del déficit de explotación debe fundarse en la prueba pericial contrastada con los propios datos económicos de la Administración
La Sala asume como buena, con matices, la prueba pericial practicada a instancia de la empresa, que analiza separadamente los ingresos del servicio (6.683.734,25 €, procedentes de la facturación por abastecimiento y conservación de acometidas y contadores) y los costes sin IVA, clasificados en costes directos (personal, energía, compra de agua, mantenimiento y materiales, analíticas y otros: 6.035.072,41 €) y costes correspondientes a apuntes contables (amortizaciones, previsiones de impagados y gastos financieros). El resultado, antes de gastos generales y beneficio industrial, arroja un déficit de explotación de 588.305,02 € para el periodo 2019-2022:
“Estamos de acuerdo con la prueba pericial que en sus conclusiones nos dice que el déficit de explotación, calculado como el saldo entre ingresos percibidos y costes incurridos antes de considerar gastos generales y beneficio industrial […], correspondiente al período analizado 2019-2022, asciende al total de 588.305,02 €.”
E) Rechazo de la contrapericial municipal y de los “ingresos no tarifarios” estimativos
La Sala rechaza expresamente las conclusiones de la contrapericial aportada por el Ayuntamiento, que llegaba a sostener que era la propia concesionaria quien debía cantidades al Ayuntamiento. El rechazo se apoya en que esos números resultan contradichos por las propias revisiones de precios aprobadas por el Ayuntamiento en 2015 y 2022, y por el estudio de viabilidad municipal de 2021, que empleó datos reales del servicio de 2018, 2019 y primer trimestre de 2020 sustancialmente coincidentes con los aquí reclamados:
“Resulta un tanto absurdo que unas tarifas que no se actualizaban desde el año 2015 supongan para la empresa ‘continuadora del servicio’ un enorme beneficio. De haber dado verosimilitud la Administración a esos números no hubiera actualizado las tarifas en 2022 con la particularidad de la misma.”
V. Conclusión
La Sentencia n.º 9/2026 de la Sección Quinta del TSJCV perfila con nitidez el régimen de garantías del concesionario frente a la prórroga forzosa de los contratos de gestión de servicios públicos una vez agotada su vigencia contractual. Esta doctrina se sustenta en cinco conclusiones convergentes:
“i) la continuidad en la prestación de un servicio público más allá del vencimiento del contrato, impuesta unilateralmente por la Administración al margen de los estrictos requisitos tasados del artículo 29.4 de la Ley 9/2017, constituye una prórroga forzosa manifiestamente contraria a Derecho, sin que quepa su cobertura mediante la prórroga tácita, expresamente proscrita por el artículo 29.2 de la misma Ley;”
“ii) la declaración de ilegalidad de esa prórroga forzosa no dispensa al concesionario de continuar prestando el servicio en tanto no se produzca la nueva adjudicación, en atención al principio de continuidad, pero determina, conforme al artículo 71.1.b) de la Ley 29/1998, el derecho del concesionario a ser indemnizado por los daños y perjuicios derivados de la prolongación de su actividad sin cobertura contractual ni revisión tarifaria;”
“iii) la cuantificación de ese déficit de explotación debe descansar en prueba pericial rigurosa, contrastada con los propios estudios económicos, tarifarios y de viabilidad manejados históricamente por la Administración, resultando rechazables aquellas periciales cuyas conclusiones se aparten sustancialmente de esos datos previos sin justificación consistente;”
“iv) los conceptos estimativos introducidos ex novo en la liquidación, como unos pretendidos ‘ingresos no tarifarios’ calculados por simple porcentaje, solo pueden aceptarse si se sustentan en datos reales y coherentes con la práctica histórica del servicio, y no en estimaciones especulativas ajenas a esa práctica; y”
“v) la incongruencia omisiva y la incongruencia extra petita constituyen vicios determinantes de la revocación total de la sentencia de instancia cuando el órgano judicial deja sin resolver el verdadero objeto del proceso, aquí la liquidación del déficit de explotación, o se pronuncia, en su lugar, sobre una obligación de liquidar que ninguna de las partes había instado en esos términos.”
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
