En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 535/2026, de 8 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 194/2026, en materia de contratación pública y gestión de servicios públicos locales, sobre la imposibilidad de prorrogar un contrato ya extinguido sin el acuerdo expreso de las partes exigido por el pliego, los límites de la potestad municipal para imponer al contratista la continuidad del servicio de transporte urbano de viajeros una vez agotada la vigencia contractual y el régimen económico que ha de regir esa prestación forzosa, que la Sala desvincula de las cláusulas del contrato extinguido y del principio de riesgo y ventura para anclarlo en el precio real del servicio, con especial atención a la determinación de la cuantía en ejecución de sentencia conforme al artículo 71.1.d) LJCA.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por la concesionaria contra la Sentencia n.º 385/2025, de 22 de diciembre, de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Elche, plaza n.º 2, que había desestimado íntegramente el recurso contencioso-administrativo deducido por la concesionaria frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento.
El acuerdo impugnado, dictado con invocación del artículo 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, requería a la empresa concesionaria para la continuación del servicio de gestión de líneas urbanas y regulares de transporte colectivo de viajeros mediante autobuses en el término municipal, “con las mismas condiciones y obligaciones de carácter jurídico y económico en que se está efectuando actualmente”, desde el 31 de octubre de 2024 y hasta el 30 de octubre de 2026 o hasta que se iniciase la actividad derivada del nuevo expediente de contratación.
En cuanto a las pretensiones, la apelante solicitaba, en primer lugar, la anulación parcial del acuerdo municipal y, en segundo término, como situación jurídica individualizada, el reconocimiento de su derecho a percibir una retribución por los servicios prestados durante el periodo de continuidad impuesto (del 31 de octubre de 2024 al 30 de octubre de 2026) y, en su caso, durante el tiempo posterior, calculada conforme al esquema del Reglamento (CE) n.º 1370/2007, costes totales del servicio más un beneficio industrial razonable del 6 %, con los intereses legales correspondientes y con remisión de la cuantía exacta a la fase de ejecución de sentencia.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato de gestión del servicio público de transporte urbano colectivo de viajeros se formalizó el 2 de mayo de 2003 entre el Ayuntamiento y la concesionaria. La cláusula IV del pliego de cláusulas administrativas particulares establecía una vigencia de diez años desde su formalización, con posibilidad de “sucesivas prórrogas por periodos de cinco años cada una de ellas, por mutuo acuerdo expreso entre el Ayuntamiento y la empresa adjudicataria”, sin que la duración total, incluidas las prórrogas, pudiera superar los 25 años conforme al artículo 157.b) del TRLCAP.
Según los propios antecedentes del acuerdo municipal, el contrato tenía como fecha de finalización el 30 de octubre de 2024, tras el restablecimiento de su equilibrio económico mediante la ampliación en un 15 % de su duración inicial. Ante la proximidad de ese vencimiento y la necesidad de licitar de nuevo el servicio, el Pleno, “en aras del interés público, para evitar perjuicios a los usuarios del mismo en tanto se resuelve el correspondiente expediente de contratación”, acordó el 4 de octubre de 2024 requerir a la concesionaria el mantenimiento del servicio en las condiciones vigentes, haciendo uso de la potestad del artículo 128 RSCL.
La concesionaria impugnó el acuerdo. El Tribunal de Instancia de Elche desestimó el recurso con base en dos argumentos: de un lado, que la demandante “no ha manifestado su negativa a continuar con el contrato, solo a cómo tratar esa continuación y variar las circunstancias económicas”, de modo que “nos encontramos con una suerte de prórroga mutuamente aceptada por las partes”, sin que concurriera causa de extinción alguna del artículo 111 del Real Decreto Legislativo 2/2000; de otro, que no procedía el reequilibrio económico, porque el propio contrato contemplaba mecanismos que justificaban la ausencia de pérdidas, la actualización del coste total del servicio conforme al IPC y la compensación entre las tarifas recaudadas y el coste del servicio prevista en la cláusula VI del pliego, sin que se hubiera acreditado un verdadero desajuste económico.
En apelación, la concesionaria sostuvo que el contrato se había prorrogado indebidamente por medio del acuerdo de 4 de octubre de 2024; que la afirmación judicial de una prórroga tácita por mutuo acuerdo carecía de soporte en los hechos, puesto que no existió acuerdo expreso alguno para prolongar el vínculo; y que la propia Sala del TSJCV, en su Sentencia n.º 720/2025, de 19 de diciembre (PO 68/2025), había reconocido en un supuesto análogo, la concesión autonómica de transporte por carretera CVA-006, que la retribución por la prestación del servicio una vez finalizado el plazo contractual no se sujeta al riesgo y ventura ni a las condiciones del contrato extinguido, sino a la diferencia entre ingresos y costes incrementada con un 6 % de beneficio industrial. Añadía que la cuantía no podía concretarse todavía, al hallarse en curso el periodo de continuidad impuesto, por lo que solicitaba su determinación en ejecución de sentencia.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede un Ayuntamiento, una vez agotada la vigencia de un contrato de gestión del servicio público de transporte urbano y sin el acuerdo expreso de prórroga exigido por el pliego, imponer al concesionario la continuidad de la prestación “con las mismas condiciones y obligaciones de carácter jurídico y económico” hasta la adjudicación del nuevo contrato; puede entenderse que la mera ausencia de oposición del contratista a seguir prestando el servicio equivale a una prórroga mutuamente aceptada; y, en caso de continuidad forzosa, con arreglo a qué parámetros ha de retribuirse al contratista por el servicio prestado fuera del marco temporal del contrato?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia, anula el acuerdo plenario de 4 de octubre de 2024 y reconoce a la concesionaria el derecho a ser indemnizada por los perjuicios derivados del alargamiento indebido del contrato entre el 31 de octubre de 2024 y el 30 de octubre de 2026 y, en su caso, durante el tiempo posterior, en la cantidad que se determine en ejecución de sentencia conforme a las bases propuestas en la demanda: costes del servicio más un beneficio razonable del 6 %. Su razonamiento se articula en los siguientes bloques argumentales.
A) La imposibilidad de prorrogar un contrato extinguido: la doctrina casacional de la STS 710/2026, de 8 de junio
La Sala da respuesta al primer motivo de apelación a partir de la doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que considera determinante hasta el punto de calificar de “muy simple” la contestación que merece. Parte de una premisa nítida: una vez concluido el tiempo máximo de la relación contractual, no cabe exigir la continuidad del vínculo fuera de ese marco temporal y, si el contrato continúa de hecho, han de reembolsarse al contratista los perjuicios que ello le cause, pues de lo contrario se produciría un enriquecimiento injusto de la Administración contratante:
“Y es que el Tribunal Supremo ha establecido que, una vez concluido el tiempo máximo al que llega la relación contractual abierta entre un ente de derecho público y un tercero, ya no cabe (por contrariar el ordenamiento legal aplicable) exigir la continuidad de la relación fuera de ese marco temporal. Así como que si el contrato continúa su vigencia, han de reembolsarse al contratista los perjuicios económicos que, por ello, se le hayan causado. Ante la vigencia de un supuesto de enriquecimiento injusto del ente público contratante.”
La referencia central es la Sentencia del Tribunal Supremo 710/2026, de 8 de junio (recurso de casación 7547/2024), que fija doctrina casacional precisamente para los contratos de gestión de servicio público y cuyo tenor la Sala reproduce:
“en un contrato de gestión del servicio público, la imposición al contratista por parte de la Administración de la continuación del contrato, una vez finalizado el plazo máximo legal, incluidas las prórrogas, mientras se tramita la licitación de un nuevo contrato, en atención al fin público inmediato que se satisface con dicho contrato, cuando ni el contrato ni la legislación vigente en ese momento prevén esa continuación forzosa, los posibles daños y perjuicios derivados de la prolongación obligada de la prestación por el contratista deben ser asumidos por la Administración atendiendo al precio real del servicio en el momento en que se prestó.”
Y completa esa doctrina con dos pasajes del mismo pronunciamiento que anticipan ya la solución económica del litigio:
“El incumplimiento de sus obligaciones por la Administración responsable no puede ser a costa del contratista, sino que exige preservar el equilibrio económico de la relación bilateral extinta y evitar el enriquecimiento injusto de una de ellas, la Administración.”
“Por ello entendemos justificada la pretensión de la parte actora de que la compensación a la contratista de los servicios prestados deba hacerse basándose en el precio real del servicio y no en unas cláusulas contractuales previstas para un periodo temporal diferente de un contrato finalizado.”
Proyectada esta doctrina sobre el caso, la conclusión es inmediata. El pliego solo admitía prórrogas “por mutuo acuerdo expreso entre el Ayuntamiento y la empresa adjudicataria”, de modo que el requerimiento unilateral de continuidad “con las mismas condiciones y obligaciones de carácter jurídico y económico” carecía de cobertura contractual:
Conviene subrayar el alcance de este razonamiento. Lo que la Sala censura no es la preocupación municipal por evitar la interrupción de un servicio esencial, sino el instrumento empleado: la imposición, al margen del contrato y de su régimen de prórrogas, de la continuidad de la prestación con traslado al contratista del régimen económico de un vínculo ya agotado. El interés público en la continuidad del servicio no basta, por sí solo, para resucitar un contrato extinguido ni para mantener sus condiciones económicas en un periodo temporal para el que no fueron previstas.
B) La ausencia de oposición del contratista no equivale a una prórroga tácita por mutuo acuerdo
El segundo motivo de apelación atacaba el núcleo de la sentencia de instancia: la calificación de la situación como “una suerte de prórroga mutuamente aceptada por las partes”. La Sala lo acoge al constatar que ni el expediente administrativo ni la documentación aportada al proceso acreditan la existencia de un “acuerdo expreso de las partes para prolongar o prorrogar el contrato”, lo que convierte en incorrecta la conclusión del Juzgado:
“… 10. Por lo tanto, debe entenderse que no se ha producido una interrupción en la vigencia del contrato, y que nos encontramos con una suerte de prórroga mutuamente aceptada por las partes hasta que, concurra alguna de las causas del artículo 111 del Real Decreto 2/2000, o se resuelva el proceso de licitación vigente o se alcanza la duración máxima de 25 años desde la adjudicación del contrato” (sentencia 385/2025, del Tribunal de Instancia nº2 de Elche).
La Sala destaca, además, la debilidad de la defensa municipal, que no identificó escrito alguno del que pudiera deducirse la aceptación de la continuidad por la concesionaria y se limitó a invocar el límite máximo de 25 años del pliego, argumentando que la prórroga era posible porque el contrato la admitía hasta ese límite. El argumento confunde la posibilidad abstracta de prórroga con su efectiva concurrencia: que el pliego admitiera prórrogas no dispensa del requisito que él mismo imponía para acordarlas, esto es, el mutuo acuerdo expreso.
De especial interés práctico es la afirmación de que resulta indiferente que la concesionaria no hubiera presentado alegaciones oponiéndose a la continuidad. La Sala considera que esa continuidad vulnera per se tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia de la Sala Tercera, y se remite a lo ya declarado en su Sentencia n.º 720/2025, en la que afirmó, con cita del artículo 35.3 de la Ley 6/2011, de 1 de abril, de Movilidad de la Comunitat Valenciana, que limita la prórroga excepcional del contrato de servicio público de transporte al tiempo necesario para la adjudicación al siguiente operador, sin que en ningún caso pueda superar dos años, lo siguiente:
“tiene razón, desde luego, la defensa en juicio de la concesionaria cuando sostiene que las prórrogas tácitas y/o indefinidas no se acomodan a la normativa de contratación del sector público; y, por ello, es indiferente que esta sociedad no impugnase la decisión que el 4 de octubre de 2016 adoptó el Sr. director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad”.
La consecuencia es relevante: la continuidad del servicio por el contratista, por responsabilidad y para evitar perjuicios a los usuarios, no puede reconstruirse a posteriori como un consentimiento tácito a la prórroga del contrato en sus mismas condiciones. La exigencia de forma y de acuerdo expreso en materia de prórrogas no es un mero formalismo, sino una garantía del principio de temporalidad de los contratos públicos y de la concurrencia, que impide prolongar indefinidamente relaciones contractuales al margen de la licitación.
C) El régimen económico de la prestación extracontractual: precio real del servicio, inaplicación del riesgo y ventura y beneficio industrial del 6 %
El tercer bloque, el de mayor densidad doctrinal, aborda las consecuencias económicas de la continuidad forzosa. La Sala rechaza expresamente el planteamiento del Juzgado, que había resuelto la cuestión desde la lógica interna del contrato de 2003 (actualización conforme al IPC y compensación de la cláusula VI), y afirma que esa temática “no ha de circunvalar sobre el contrato del año 2003”, sino que debe articularse a través del precio real de la prestación, para evitar el enriquecimiento injusto del ente público.
Para fundamentarlo, la Sala reproduce ampliamente su Sentencia n.º 720/2025, de 19 de diciembre, y explicita el cambio de criterio operado en su seno. Hasta fechas recientes, la Sección Quinta sostenía, así en la STSJCV 436/2024, de 3 de julio, que la relación jurídica seguida en los contratos cuyo plazo total había vencido “había de ser la misma” que la pactada. Esa postura fue abandonada en dos sentencias de noviembre de 2025, entre ellas la STSJCV 640/2025, de 14 de noviembre, relativa a la gestión de una residencia de personas mayores, en la que se reconoció al contratista la actualización del precio conforme al incremento de costes acreditado pericialmente (IPC 16,90 %; bebidas y alimentos 29,11 %; energía 10,80 %). El nuevo criterio se formula en términos generales:
“en la actualidad, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, considera que la relación entablada entre un contratista de la administración y el dueño de la prestación (un ente público), una vez finalizado el tiempo máximo de duración del contrato, no se ve afectada por uno de los principios medulares que rige la contratación pública; este principio es el riesgo y ventura del contratista en la ejecución del contrato”.
Este giro se alinea con la STS 1356/2025, de 27 de octubre (recurso de casación 6338/2022), dictada en relación con la prórroga forzosa impuesta en el servicio de ayuda a domicilio, que la Sala reproduce en sus pasajes esenciales:
“Debemos partir de que, en los contratos de actividad, a diferencia de los contratos de resultado, el tiempo actúa como un elemento externo que define y limita la prestación. En consecuencia, una vez expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente por cumplimiento.”
“Por otra parte, el interés público subyacente en la continuidad de la prestación no es suficiente para justificar la imposición de la continuidad del servicio al margen de la previsión contractual, como resulta ahora claro del artículo 29.4 de la LCSP.”
La Sala no ignora las diferencias entre estos contratos de servicios y las concesiones de transporte de viajeros, en las que el riesgo operacional es “muchísimo más acusado”, lo que reconoce que “hace más complejo poner en tela de juicio el riesgo y ventura del contratista”. Pese a ello, concluye que ha de atenerse al criterio sentado en la STSJCV 640/2025. Y lo aplicó así en la STSJCV 720/2025, en la que, pese a apreciar una notoria incongruencia en la conducta de la concesionaria, que durante casi tres años y medio no advirtió a la Administración de los perjuicios que le causaba la continuidad ilícita, declaró que la Sala “no extrae ninguna consecuencia como para limitar los derechos económicos” pedidos, tomó como punto de partida el Anexo I del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 y reconoció una indemnización por la continuidad indebida.
Trasladado al caso, el esquema es idéntico: la prestación del servicio desde el 31 de octubre de 2024 no se rige por las condiciones económicas del contrato de 2003, sino por la diferencia entre costes e ingresos de la explotación, incrementada con un beneficio industrial razonable del 6 %. El contratista forzoso no puede quedar sujeto al riesgo y ventura de un contrato que ya no existe, ni la Administración puede beneficiarse de un precio pactado para otro periodo temporal cuando es su propia demora en licitar la que prolonga la prestación.
D) La determinación de la cuantía en ejecución de sentencia (artículo 71.1.d) LJCA) y el condicionamiento a la efectiva continuidad del vínculo
Resuelto el fondo, la Sala afronta una dificultad procesal: la cuantía reclamada no podía concretarse al tiempo de la demanda, presentada el 8 de julio de 2025, porque el periodo de continuidad impuesto (del 31 de octubre de 2024 al 30 de octubre de 2026, y eventualmente más allá) estaba todavía en curso. La respuesta se encuentra en el artículo 71.1.d) LJCA, que la sentencia transcribe:
“d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios (…) La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia”.
La Sala considera que los apartados 38, 39 y 42 de la demanda conforman bases suficientes para que el Tribunal de Instancia determine en ejecución el alcance de los daños, y las asume en el fallo:
“39. Aunque la redacción del Anexo es algo compleja, puede simplificarse del siguiente modo (…) el importe que opera como límite máximo a la retribución es, el importe resultante de los costes derivados de la prestación del servicio más un beneficio razonable, que se fija en un 6%”.
Dos precisiones completan el pronunciamiento. La primera, que el derecho reconocido queda expresamente “condicionado a la efectividad y continuidad del vínculo durante estos periodos temporales”, de modo que solo se retribuirá el servicio efectivamente prestado en situación de continuidad forzosa, incluido, en su caso, el tiempo posterior al 30 de octubre de 2026 si la prestación se prolonga. La segunda, que al importe resultante se añadirá el interés legal del dinero desde el día siguiente a la fijación de la cantidad debida en ejecución.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 535/2026 de la Sección Quinta del TSJCV consolida en el ámbito de los servicios públicos locales la doctrina sobre la continuidad forzosa de los contratos extinguidos, con especial relevancia para los municipios que afrontan el vencimiento de concesiones de transporte urbano sin haber culminado la nueva licitación, y se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) cumplido el plazo del contrato, incluidas las prórrogas expresamente previstas, el contrato se extingue necesariamente, y la Administración no puede exigir la continuidad de la relación fuera de ese marco temporal en las mismas condiciones jurídicas y económicas, aun cuando lo haga invocando el interés público en evitar la interrupción del servicio;
ii) cuando el pliego condiciona la prórroga al mutuo acuerdo expreso de las partes, la ausencia de oposición del contratista a seguir prestando el servicio no equivale a una prórroga tácita mutuamente aceptada, pues las prórrogas tácitas o indefinidas no se acomodan a la normativa de contratación del sector público;
iii) la prestación del servicio fuera del marco contractual no se rige por el principio de riesgo y ventura ni por las cláusulas económicas del contrato extinguido, sino por el precio real del servicio, en aplicación de la doctrina casacional de la STS 710/2026 y del criterio de la Sección Quinta iniciado en noviembre de 2025, que la Sala extiende a las concesiones de transporte de viajeros pese a su acusado riesgo operacional;
iv) la retribución del contratista forzoso se cuantifica, conforme al Anexo del Reglamento (CE) n.º 1370/2007, en los costes derivados de la prestación del servicio más un beneficio razonable del 6 %, con el fin de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, cuya demora en licitar es la causa de la prolongación; y
v) cuando el periodo de continuidad forzosa se encuentra todavía en curso al tiempo de la demanda, el artículo 71.1.d) LJCA permite fijar en sentencia las bases de cálculo y diferir la concreción de la cuantía a la fase de ejecución, condicionada a la efectiva prestación del servicio durante el periodo reconocido e incrementada con el interés legal desde su fijación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
