En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, sede de Albacete) núm. 297/2026, de 16 de junio de 2026, dictada en el recurso de apelación núm. 255/2023, que desestima el recurso interpuesto por el titular de un establecimiento de hostelería contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cuenca, de 4 de septiembre de 2023, confirmatoria del Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento, por el que se ordenó el desmantelamiento total de la estructura de cerramiento de la terraza de un bar instalada sobre la vía pública.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se sitúa en la confluencia entre la disciplina urbanística y el régimen de utilización del dominio público local. En concreto, se discute la procedencia de una orden de restauración de la ordenación territorial y urbanística dictada frente a la instalación, anexa a un establecimiento de hostelería, de una terraza cerrada con carácter permanente que invade la acera y la calzada e impide el paso de los peatones, y cuya cobertura el interesado pretendía encontrar en una licencia municipal previa otorgada únicamente para la instalación de un toldo de carácter temporal y revocable.
El pleito presenta, además, una vertiente procesal de notable interés práctico: la Sala aprovecha el caso para recordar la naturaleza del recurso de apelación contencioso-administrativo y la carga que pesa sobre el apelante de formular una crítica concreta de la sentencia de instancia, sin que resulte suficiente la mera reproducción de los argumentos de la demanda ni la invocación genérica de un error en la valoración de la prueba.
II. Hechos fácticos relevantes
La licencia de 2021. El 30 de octubre de 2020, el titular del bar solicitó autorización para instalar una terraza cubierta en la vía pública, asociada a su establecimiento, “para poder cerrarla en caso de mal tiempo, lluvia y aire”. El 9 de febrero de 2021 el Ayuntamiento dictó resolución favorable, sujeta a tres condiciones: instalación de un toldo de carácter temporal; proyección en planta perpendicular a la fachada del local, para no invadir la proyección frontal de las propiedades anexas; y carácter temporal y revocable del toldo.
Lo efectivamente ejecutado. El informe de los servicios técnicos municipales de 18 de agosto de 2022, acompañado de reportaje fotográfico, constató que lo instalado no era un toldo, sino una estructura con cerramiento a tres caras, de carácter permanente, formada por chapas metálicas desde el suelo, paneles tipo sándwich y anclajes a los elementos de la vía pública, que ocupaba la acera y la calzada en todo el tramo e impedía la circulación peatonal. El técnico concluyó que el cerramiento no era legalizable y que únicamente cabría tramitar un nuevo procedimiento para una estructura desmontable, de temporada, sin elementos fijos que invadieran la acera.
La resolución impugnada. Por Decreto de la Alcaldía de 9 de noviembre de 2022 se resolvió el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, ordenando el desmantelamiento total de la estructura y, como medida cautelar, el cese de toda actividad de la terraza hasta que se decretara el cumplimiento del restablecimiento.
La primera instancia. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cuenca desestimó el recurso por Sentencia de 4 de septiembre de 2023. La prueba quedó limitada al expediente administrativo, por providencia de 5 de julio de 2023 dictada con la aquiescencia del propio recurrente. Frente a dicha sentencia se interpuso recurso de apelación, sosteniendo que la obra estaba amparada por la licencia, que el Ayuntamiento actuaba contra sus propios actos y, subsidiariamente, que la instalación era legalizable.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula en torno a tres cuestiones.
Primera: si el recurso de apelación cumple su función revisora cuando el apelante se limita a reproducir el contenido de su escrito de demanda y a imputar a la sentencia, sin mayor concreción, un error en la valoración de la prueba.
Segunda: si la estructura de cerramiento permanente de la terraza se encuentra amparada por la licencia municipal de 9 de febrero de 2021, otorgada para un toldo temporal y revocable, y si, en su defecto, resulta legalizable a la vista del uso del dominio público que comporta.
Tercera: si la orden de desmantelamiento vulnera la doctrina de los actos propios, en la medida en que el Ayuntamiento había autorizado previamente la instalación de una cubrición en la terraza del establecimiento.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso de apelación, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. La apelación como recurso ordinario de revisión: la exigencia de un examen crítico de la sentencia apelada
La Sala parte de la naturaleza del recurso de apelación como recurso ordinario que permite al tribunal ad quem un conocimiento pleno de la controversia. Sin embargo, esa plenitud no convierte la segunda instancia en una mera repetición del proceso, pues el objeto de la apelación no es ya la pretensión inicial, sino la sentencia que la resolvió:
“la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso”
De ahí se deriva la carga argumentativa que pesa sobre el apelante, así como los límites de la cognición del tribunal de apelación, que la Sala fija con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 17 de enero de 2020 y de 10 de octubre de 2023, rec. 3395/2021):
“se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, de modo que el Tribunal ad quem tendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados, ni cuestiones nuevas”
La consecuencia práctica es evidente: el escrito de apelación ha de identificar los concretos razonamientos de la sentencia que se consideran erróneos y explicar por qué lo son. Un escrito que “copia” la demanda deja sin combatir la fundamentación de la resolución recurrida, que queda así, en la práctica, incólume.
4.2. La insuficiencia de la invocación genérica del error en la valoración de la prueba
Aplicando la doctrina anterior, la Sala acoge el planteamiento de la defensa municipal y constata que el apelante no ha articulado argumento alguno dirigido a desvirtuar la sentencia:
“no se articula ningún argumento fáctico o jurídico que permita rebatir el contenido de la sentencia apelada, a pesar de que el apelante le reproche un error en la valoración en la prueba, pues no llega a concretar en qué extremo o circunstancias habría errado el Juzgador al valorar una prueba que es la que resulta del expediente administrativo”
El dato procesal resulta aquí determinante: la única prueba disponible era el expediente administrativo, porque la práctica de otras pruebas fue limitada por el Juzgador “con la aquiescencia del demandante/apelante, en la providencia de 5 de julio de 2023”. Quien consintió que el material probatorio se redujera al expediente difícilmente puede después reprochar al juez un error valorativo sin señalar qué documento o qué extremo del expediente fue erróneamente apreciado. La Sala, por lo demás, considera adecuada la motivación de la sentencia de instancia, que realiza “un análisis concreto de la situación generada con la decisión adoptada por el Ayuntamiento con arreglo a la normativa urbanística que resultaba de aplicación”.
4.3. El desajuste entre lo autorizado y lo ejecutado: un toldo temporal frente a una estructura permanente
En cuanto al fondo, la Sala asume íntegramente la valoración del Juzgado, que comparó las condiciones de la licencia de 2021 con la realidad plasmada en el informe técnico y en su reportaje fotográfico. La licencia autorizaba un toldo temporal y revocable; lo instalado era algo cualitativamente distinto:
“nos encontramos ante una estructura cerrada, de carácter permanente, dado el anclaje en la zona de la calzada, además con chapas metálicas desde el suelo, que invade la acera y calzada en todo ese tramo, impidiendo la circulación de los peatones, estructura que no se encuentra amparada por la licencia concedida”
El informe del arquitecto técnico municipal, que la Sala transcribe y cuyo contenido considera no desvirtuado, es igualmente categórico:
“lo instalado en la terraza […] no es un toldo, si no que se trata de una estructura con cerramiento a tres caras de carácter permanente y que además impide la circulación de los peatones por la acera, por lo que no sería posible la legalización del cerramiento de la terraza”
El criterio relevante no es, por tanto, la denominación que el interesado atribuya a la instalación, sino sus características materiales: los elementos empleados (chapas verticales, paneles tipo sándwich), su sistema de sujeción (anclajes a la vía pública) y su vocación de permanencia. Todos ellos exceden de las condiciones de temporalidad y revocabilidad a las que se sujetó la licencia, de modo que la obra ejecutada carece de título habilitante.
4.4. Uso común especial frente a uso privativo del dominio público: la imposibilidad de legalización
La pretensión subsidiaria de legalización se rechaza con un razonamiento que trasciende la mera disciplina urbanística y se asienta en la categorización de los usos del dominio público local. La licencia de terraza habilita una utilización especial, más intensa que la del resto de usuarios, pero no exclusiva; cuando la ocupación excluye a los demás, el título exigible sería otro:
“la concesión de la licencia municipal […] implica la existencia de una autorización para ocupar el dominio público de manera especial, con mayor intensidad que otros usuarios, pero no de manera exclusiva, pues de ser así, habría que solicitar no una licencia o autorización municipal, sino una concesión, que determina un uso privativo y excluyente”
La distinción entronca con la clásica tipología de usos de los bienes de dominio público (uso común especial sujeto a licencia y uso privativo sujeto a concesión) recogida en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, así como con el criterio de la legislación de patrimonio de las Administraciones Públicas, que reserva la autorización a las ocupaciones con instalaciones desmontables y exige concesión cuando se realizan obras o instalaciones fijas. Sobre esta base, la sentencia confirmada concluye que una estructura como la enjuiciada no tiene cabida en el régimen propio de las terrazas:
“este tipo de estructura, asociada a la existencia de una terraza, no puede permitirse en tales condiciones, ni puede ser legalizada, al implicar un uso privativo y excluyente, que no encaja en los supuestos de autorización de uso del dominio público, mediante terrazas, que implican un uso especial del dominio público, con un carácter no permanente”
Ello no cierra, sin embargo, toda posibilidad al hostelero. El pronunciamiento señala el cauce correcto: un nuevo procedimiento, con memoria escrita y gráfica, para una terraza cubierta mediante toldo o para una estructura desmontable que acote la terraza ocupando el espacio de una plaza de aparcamiento, “sin invadir el espacio de circulación de los peatones”, sin elementos fijos y con montaje en temporada de verano y desmontaje en invierno, sin deteriorar los elementos de la vía pública.
4.5. La inaplicabilidad de la doctrina de los actos propios
Finalmente, la Sala responde a la reiterada invocación de la doctrina de los actos propios. El apelante sostenía que el Ayuntamiento, tras haberle concedido licencia, no podía ordenar después el desmantelamiento de la instalación. La Sala lo descarta porque el presupuesto fáctico de esa alegación no ha quedado acreditado:
“no se ha practicado prueba que permita desvirtuar el contenido del informe emitido por el arquitecto técnico – asesor del Ayuntamiento”
La conclusión es coherente con la configuración de la doctrina de los actos propios, que exige identidad entre el acto previo y la situación sobre la que se proyecta la conducta posterior supuestamente contradictoria. El Ayuntamiento autorizó un toldo temporal y revocable, y ordena ahora retirar una estructura permanente que nunca autorizó. No existe contradicción alguna: la resolución municipal, como alegó la defensa del Ayuntamiento, “viene a poner fin a una situación ilegal creada por las obras del demandante que exceden con mucho del contenido de la licencia concedida en su momento”. Las fotografías incorporadas al informe, añade la Sala, “son suficientemente ilustrativas de su contenido”.
V. Conclusión
La STSJ CLM 1555/2026 ofrece criterios de utilidad práctica para los municipios en el control de las terrazas de hostelería sobre la vía pública que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— La licencia para la instalación de un toldo de carácter temporal y revocable no ampara la construcción de una estructura de cerramiento permanente. Lo determinante son las características materiales de lo ejecutado (elementos empleados, anclajes y vocación de permanencia), no la denominación que le atribuya su titular.
— La licencia de terraza habilita un uso común especial del dominio público, más intenso pero no exclusivo. Una estructura fija que invade la acera y la calzada e impide el tránsito peatonal comporta un uso privativo y excluyente que no encaja en ese título y que, por ello, no es legalizable por la vía de la autorización de terrazas.
— La vía adecuada para el hostelero es la tramitación de un nuevo procedimiento para una instalación desmontable y de temporada, sin elementos fijos y sin invadir el espacio de circulación de los peatones.
— No hay vulneración de la doctrina de los actos propios cuando la Administración ordena retirar una instalación que excede sustancialmente de lo autorizado: el acto previo y la actuación posterior no recaen sobre la misma realidad.
