En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, Sección 3.ª, núm. 387/2026, de 4 de marzo de 2026, recaída en el recurso de apelación núm. 871/2025, que estima parcialmente el recurso interpuesto contra un Ayuntamiento, revocando la inadmisión por cosa juzgada y ordenando la retroacción de actuaciones para que se resuelva la excepción procesal de falta de legitimación activa y, en su caso, el fondo del asunto.
I. Materia objeto de la resolución
La sentencia aborda la aplicación del instituto jurídico de la cosa juzgada material en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, y más concretamente la determinación de si concurre la triple identidad de sujetos, objeto y causa de pedir —exigida por el artículo 69.1.d) de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en relación con el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil— entre un procedimiento anterior y un litigio posterior en el que una sociedad propietaria reclama indemnización frente al Ayuntamiento por la ocupación ilegítima de una finca registral destinada a viario público sin título habilitante alguno —vía de hecho administrativa—.
La resolución se encuadra en el derecho urbanístico y en el régimen jurídico de la expropiación por vía de hecho, cuestión que exige determinar si la actuación municipal de ocupación permanente de un terreno de titularidad privada para la ejecución de un vial público constituye una irregularidad jurídica nueva y diferenciada, no cubierta por el efecto de cosa juzgada de una sentencia anterior que únicamente constató la ausencia de actividad imputable al Ayuntamiento respecto de unos terrenos distintos y en el marco de una actuación ejecutada por propietarios colindantes.
II. Hechos fácticos relevantes
La demandante es titular registral de una finca, con una superficie de 3.495,39 m², inscrita en el Registro de la Propiedad, e integrada en la Unidad de Ejecución UE-L14 del planeamiento urbanístico vigente.
En diciembre de 2006, la sociedad se dirigió al Ayuntamiento poniendo de manifiesto que había constatado que la Corporación municipal estaba ejecutando un vial público que atravesaba su finca sin contar con acta de ocupación previa ni expediente expropiatorio. Ante la falta de respuesta, la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo, que concluyó mediante sentencia que desestimó el recurso por considerar que los hechos denunciados no habían sido realizados por el Ayuntamiento, sino por propietarios de la unidad colindante, y que el vial de la UE-L15 ni siquiera había sido ejecutado en ese momento.
Años más tarde, la demandante constató que el Ayuntamiento había ocupado de forma permanente e irreversible los terrenos de una finca colindante a la anterior para la ejecución de un vial público que hoy constituye una vía consolidada del municipio.
El 13 de julio de 2015, la actora formuló reclamación ante el Ayuntamiento solicitando que se declarara la vulneración de su derecho de propiedad, la imposibilidad de restitución in natura y el abono de una indemnización de 1.603.418,62 €, con los intereses legales devengados. Ante la desestimación presunta, la mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Málaga (PO 64/2016), ampliado en marzo de 2017 a la vía de hecho derivada de la falta de contestación al requerimiento de cese.
El Juzgado de instancia inadmitió el recurso en primer lugar por considerar concurrente la excepción de cosa juzgada.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación plantea una cuestión nuclear de carácter procesal interesante: ¿concurre la triple identidad exigida por el artículo 69.1.d) LJCA para apreciar la cosa juzgada material entre el procedimiento 625/2008 —resuelto por sentencia 622/2011— y el procedimiento 64/2016 objeto de la apelación?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia estima el recurso de apelación. Los fundamentos del fallo se articulan de la siguiente manera.
4.1. La ausencia de identidad de causa de pedir como eje de la resolución
La Sala parte de reconocer que entre los procedimientos PO 64/2016 y PO 625/2008 existe identidad de sujetos. Sin embargo, esta única coincidencia no es suficiente para apreciar la cosa juzgada, pues el Tribunal constata que la causa de pedir es sustancialmente distinta en uno y otro procedimiento. El fundamento jurídico Sexto de la sentencia sintetiza esta conclusión con precisión:
“Como puede apreciarse en los antecedentes expuesto, si bien existe entre los autos PO 64/2016 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Málaga y los autos PO 625/2008 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n 2 de Málaga una identidad de sujetos, la causa de pedir es sustancialmente distinta, por lo que la sentencia de éste último se limita declarar que la actuación en esos autos denunciada, en DIRECCION001, formando parte de la Unidad de Ejecución UE-L15, no fue realizada por el Ayuntamiento, sin realizar análisis alguno sobre si dicha administración ocupa o no de forma lícita un vial, actualmente llamado DIRECCION000, que forma parte de la Unidad de Ejecución UE-L14, y está ubicada, tras segregaciones, en la finca registral NUM000 con una superficie de 3.495,39 m2, que la recurrente afirma ser de su propiedad.”
La Sala destaca que la sentencia 622/2011, en ningún momento, analizó la legalidad de la ocupación por el Ayuntamiento del vial denominado DIRECCION000. Su objeto se limitó a constatar que la actuación denunciada en la DIRECCION001 —encuadrada en la UE-L15— no era imputable al Ayuntamiento, sino a propietarios colindantes, y que el vial en cuestión ni siquiera había sido ejecutado. En consecuencia, no existe ningún pronunciamiento judicial firme que resuelva la cuestión de si el Ayuntamiento ocupa de forma lícita o ilícita la finca NUM000.
4.2. Diferencia entre la acción por inactividad y la acción por vía de hecho
La Sala subraya que los procedimientos no solo versan sobre terrenos distintos y unidades de ejecución diferentes, sino que las acciones ejercitadas son conceptualmente divergentes. En el primer procedimiento se ejercitó una acción por inactividad administrativa al amparo del artículo 29.1 LJCA, desestimada precisamente porque el Ayuntamiento no había realizado actuación alguna. En el procedimiento actual, lo que se impugna es la vía de hecho consistente en la ocupación permanente y directa por el Ayuntamiento de la finca NUM000 para destinarla a viario público sin título habilitante.
La Sala pone de manifiesto la paradoja que supondría apreciar la cosa juzgada en este supuesto: el Ayuntamiento negó en el procedimiento anterior cualquier responsabilidad por la ocupación de los terrenos —defensa que fue acogida por la sentencia 622/2011—, para oponer después esa misma sentencia absolutoria como cosa juzgada frente a la reclamación relativa a la ocupación de una finca distinta. Esta consecuencia resulta incompatible con la propia posición procesal sostenida por el Ayuntamiento en el litigio precedente.
4.3. Imposibilidad de la retroacción de actuaciones para pronunciarse sobre el fondo: vinculación a lo ordenado por la anterior sentencia de apelación
Estimado el recurso de apelación, la Sala examina si procede, en aplicación del artículo 85.10 LJCA, que el propio Tribunal resuelva la excepción de falta de legitimación activa pendiente y, en su caso, el fondo del asunto. Sin embargo, el Tribunal recuerda que la sentencia anterior de la misma Sala —2038/2022, de 23 de mayo de 2022— ya había ordenado expresamente la retroacción de actuaciones para que el juzgador de instancia se pronunciara sobre ambas excepciones procesales pendientes y, en su caso, el fondo. En coherencia con lo allí dispuesto, la Sala considera que, resuelta la cuestión de la inexistencia de cosa juzgada, debe cumplirse lo ordenado en esa anterior sentencia:
“La estimación del recurso comportaría, al amparo del artículo 85.10 de la LJCA, que la Sala entrara a conocer, sobre la cuestión previa que queda por resolver -falta de legitimación activa- y, en su caso sobre el fondo del asunto, pero al caso, como antes quedó anticipado, la sentencia de esta Sala 2038/2022, de 23 de mayo 2022, rec. apelación 4093/2020, estimando el recurso de apelación en cuanto que no existe extemporaneidad del recurso, apreciada en la primera sentencia del juzgado, falla que la misma deja imprejuzgadas dos inadmisibilidades más -falta de legitimación activa y cosa juzgada -, y acuerda la retroacción de lo actuado al objeto de que el juzgador de instancia dicte nueva sentencia abordando dichas cuestiones, y en su caso, el fondo del asunto, por lo que resuelta en los presentes autos la cuestión de inexistencia de cosa juzgada, debe cumplirse lo ordenado en nuestra sentencia.”
En consecuencia, la Sala acuerda revocar la sentencia apelada, declarar que no concurre la excepción de cosa juzgada y retrotraer las actuaciones al órgano de origen para que dicte nueva sentencia abordando la falta de legitimación activa y, si la descarta, el fondo del asunto.
V. Conclusión
La sentencia del TSJ de Andalucía aporta tres cuestiones didácticas para el operador jurídico en el ámbito del derecho urbanístico y expropiatorio.
En primer lugar, la cosa juzgada material exige un análisis sustantivo de la causa de pedir y no puede aplicarse en términos puramente formales o sobre la base de una identidad meramente aparente entre procedimientos. La sentencia recuerda que incluso cuando existe identidad de sujetos, la divergencia entre las acciones ejercitadas —inactividad frente a vía de hecho—, la distinta localización física de los terrenos afectados y su adscripción a unidades de ejecución urbanística diferentes bastan para excluir la triple identidad que el artículo 69.1.d) LJCA exige como presupuesto de la inadmisión. El instituto de la cosa juzgada tutela la seguridad jurídica, pero no puede convertirse en un mecanismo de inmunidad para actuaciones administrativas ilegítimas que no fueron realmente enjuiciadas en el procedimiento anterior.
En segundo lugar, la sentencia es relevante desde la perspectiva del derecho de propiedad y de la vía de hecho administrativa. El hecho de que el Ayuntamiento hubiera negado toda responsabilidad en el litigio anterior —posición que fue acogida por la sentencia 622/2011— no le exonera de responder cuando, en un procedimiento posterior, se constata que ha ocupado directamente una finca privada distinta para destinarla a uso público sin expediente expropiatorio ni título habilitante alguno. La vía de hecho sigue siendo, en este supuesto, una categoría plenamente operativa que habilita a los particulares para reclamar la declaración de la vulneración de su derecho de propiedad y la correspondiente indemnización pecuniaria sustitutoria.
En tercer lugar, la sentencia ilustra los límites del principio pro actione como parámetro de interpretación de las causas de inadmisibilidad. La reiteración de inadmisiones procesales a lo largo de casi una década, sin que el Juzgado de instancia haya llegado a pronunciarse sobre el fondo de la controversia, no resulta compatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución Española. La Sala, aunque no entra directamente a resolver el fondo por las razones de vinculación a su anterior sentencia de retroacción, sí ordena que la excepción de falta de legitimación activa y, en su caso, el asunto de fondo, sean definitivamente resueltos en la siguiente instancia.
