En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), núm. 108/2026, de fecha 4 de marzo de 2026, dictada en recurso de apelación núm. 361/2025, que resuelve sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de la ejecución de una multa coercitiva impuesta para instar el cumplimiento de una orden de demolición firme en materia de disciplina urbanística.
I. Materia objeto del pleito
La controversia jurídica que da lugar a este pronunciamiento se enmarca en el ámbito de la disciplina urbanística y, más concretamente, en la ejecución forzosa de órdenes de demolición dictadas por la Administración como consecuencia de infracciones urbanísticas. El objeto material del litigio es la resolución núm. 56, de 28 de enero de 2025, de la Agencia de Defensa del Territorio de Mallorca (ADT), que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del director gerente de la ADT, de 18 de noviembre de 2024, por la que se requería el cumplimiento de una orden de demolición con apercibimiento de imposición de hasta doce multas coercitivas de periodicidad mínima mensual, cada una de ellas equivalente al 10% del valor de las obras ilegales.
La cuestión se enmarca, por tanto, en el régimen jurídico de las multas coercitivas como instrumento de ejecución forzosa en materia de disciplina urbanística, así como en la procedencia de las medidas cautelares de suspensión cuando su finalidad real no es tanto evitar el pago de una obligación económica cuanto impedir la ejecución de una demolición previamente confirmada por sentencia firme.
II. Hechos fácticos relevantes
La comprensión del fallo exige atender a la dilatada cronología del litigio, que se extiende desde finales del siglo XX hasta la actualidad:
En fecha 6 de julio de 1998, el Pleno del Consejo Insular de Mallorca adoptó acuerdo ordenando la demolición de las obras ejecutadas sin licencia en el término municipal de Pollença. Este acuerdo fue impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa, recurso que fue desestimado por sentencia firme del TSJ de las Illes Balears núm. 134, de 2 de febrero de 2001.
En el año 2008, la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico del Consell Insular de Mallorca acordó la apertura de un trámite de audiencia orientado al cumplimiento de la sentencia firme de 2001. La recurrente formuló alegaciones, cuya desestimación presunta fue recurrida en vía contencioso-administrativa. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Palma declaró la inadmisibilidad de dicho recurso mediante auto, que fue confirmado por el TSJ de las Illes Balears en sentencia de 22 de noviembre de 2013.
Ante la persistencia del incumplimiento, la Agencia de Defensa del Territorio de Mallorca reiteró la orden de demolición el 24 de julio de 2020. Esta resolución no fue recurrida.
El 18 de noviembre de 2024, la ADT requirió a la recurrente el cumplimiento de la orden de demolición de 2020, bajo apercibimiento de imposición de hasta 12 multas coercitivas de periodicidad mínima mensual y cuantía equivalente al 10% del valor de las obras. Contra esta resolución se interpuso recurso de reposición que fue desestimado por resolución núm. 56, de 28 de enero de 2025.
La recurrente formuló recurso contencioso-administrativo (procedimiento abreviado núm. 111/2025 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Palma) y, en su seno, solicitó medida cautelar de suspensión de la ejecución de las resoluciones impugnadas. El Juzgado denegó dicha medida cautelar mediante auto núm. 136/2025, de 18 de julio, al apreciar la ausencia de perjuicios de difícil reparación —por ser de naturaleza económica los alegados— y el propósito de la recurrente de impedir la ejecución de una orden de demolición firmemente confirmada en vía judicial. Contra dicho auto se interpuso el recurso de apelación que resuelve la sentencia objeto de análisis.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se articula entorno a dos cuestiones fundamentales e íntimamente relacionadas:
En primer lugar, la naturaleza jurídica de las multas coercitivas como instrumento de ejecución forzosa y, en concreto, si la petición de suspensión cautelar de las multas coercitivas impuestas para instar la demolición equivale materialmente —a efectos de la valoración del periculum in mora— a la suspensión de la propia demolición o si, por el contrario, debe ser analizada exclusivamente como una obligación económica de fácil reparación ante una eventual sentencia estimatoria.
En segundo lugar, la procedencia de otorgar tutela cautelar cuando el acto cuya ejecución se pretende suspender ha sido firme en vía judicial desde el año 2001 y cuando la recurrente ha venido acudiendo sucesivamente a diferentes mecanismos impugnatorios con el evidente propósito de dilatar o impedir sine die la ejecución de la orden de demolición. En este punto, el debate se centra en si el interés público en la efectividad de las resoluciones administrativas firmes puede ceder ante el interés particular del infractor urbanístico cuando éste articula reiteradas impugnaciones para paralizar la ejecución.
IV. Ratio decidendi
El TSJ de las Illes Balears desestima el recurso de apelación confirmando el auto de instancia que denegó la medida cautelar. El razonamiento del Tribunal se articula en dos grandes bloques argumentales, cada uno de ellos de interés doctrinal.
4.1. La multa coercitiva como instrumento de demolición: su suspensión equivale a la suspensión de la demolición misma
El punto de partida doctrinal de la sentencia es la superación del criterio tradicional que equiparaba la multa coercitiva a una simple obligación económica, a la que resultaría aplicable el criterio jurisprudencial de que el perjuicio económico es de fácil reparación ante una eventual sentencia estimatoria. La Sala, reproduciendo su propia doctrina expresada en sentencia núm. 502/2024, de 23 de octubre, formula una distinción conceptual de primer orden:
«Las multas coercitivas no suponen tanto la simple imposición de unas obligaciones económicas a la que pudiera ser aplicable el criterio jurisprudencial de que la misma no es de difícil reparación porque siempre podrá ser objeto de reintegro ante una eventual sentencia estimatoria.»
La clave argumental radica en que la multa coercitiva no es un fin en sí misma, sino un instrumento al servicio de la ejecución forzosa de la orden de demolición. Esta conexión funcional transforma radicalmente la naturaleza del perjuicio a valorar:
«Siendo las multas coercitivas una parte de los medios para hacer ejecutar la orden de demolición/retirada, la no adopción de la medida cautelar pretendida se traduce en no suspender el proceso de demolición. Esto es, la medida cautelar de suspensión de las multas coercitivas tiene mayor alcance que la simple suspensión de una obligación económica.»
La sentencia desarrolla con precisión técnica la distinción entre la hipótesis de una multa aislada —cuyo pago efectivamente tendría fácil reparación— y la realidad del encadenamiento de multas orientadas a forzar la demolición:
«Si la ejecución se limitase al simple pago de una multa, podríamos admitir que la obligación económica es fácilmente reparable ante una eventual sentencia estimatoria, pero el encadenamiento de multas unido a la posterior ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento de la ejecución voluntaria conduce a que aquel perjuicio que deba valorarse no sea el económico sino el derivado de una demolición —voluntaria o subsidiaria— ante una eventual sentencia estimatoria. Con ello estamos afirmando que, en realidad, aquí se ha de valorar como pretendida medida cautelar la de suspensión de la demolición.»
Esta construcción jurisprudencial tiene consecuencias prácticas de relevancia. Al reconducir el análisis cautelar desde la perspectiva de la obligación económica hacia la de la demolición, el Tribunal aplica el cuerpo de doctrina relativo a los perjuicios de difícil reparación propios de la demolición anticipada. La sentencia reconoce que, en principio, la suspensión de la demolición es procedente conforme a la jurisprudencia consolidada, habida cuenta de que la demolición prematura de una obra, si se produce antes de que se resuelva sobre la legalidad originaria o sobrevenida de la construcción, genera perjuicios de incuestionable dificultad de reparación por cuanto la demolición de un edificio comporta una importante destrucción de riqueza material. No obstante, esta regla general no opera de forma automática, sino que cede ante el análisis de los intereses en juego.
4.2. El límite a la tutela cautelar: la proscripción del uso abusivo de los mecanismos de impugnación para mantener indefinidamente inejecutable una resolución firme
Reconocida la mayor entidad del perjuicio que subyace a la suspensión de las multas coercitivas, la sentencia aborda el elemento verdaderamente diferencial del caso: la firmeza de la orden de demolición desde el año 2001 y la reiteración de recursos y solicitudes cautelares para impedir su ejecución durante más de dos décadas. La Sala es categórica en la ponderación de los intereses en presencia:
«En tales circunstancias estimamos que una orden de demolición firme no puede quedar indefinidamente inejecutable con el simple mecanismo de interponer sucesivos recursos contra los actos de ejecución de dicha orden seguidos de interpelación judicial pretendiendo la suspensión.»
Seguidamente, la sentencia recoge la doctrina de la STSJ BAL 502/2024, que enuncia el principio con toda su fuerza:
«El interés público en la efectiva ejecución de las resoluciones administrativas firmes no puede quedar eternamente supeditado a que el particular afectado, renunciando a interponer los recursos administrativos ordinarios en plazo, pueda conseguir la paralización e ineficacia de la acción administrativa con la reiterada interposición de recursos de revisión frente a actos firmes. De seguirse el camino del asunto que nos ocupa, la ejecución nunca podría llevarse a cabo.»
La sentencia recuerda igualmente que el fumus boni iuris invocado por la recurrente —relativo a la periodicidad de la segunda multa coercitiva— no determina la estimación automática del recurso cautelar, sino que la ponderación de los intereses públicos y privados en conflicto debe realizarse en su globalidad. En este caso, la firmeza jurisdiccional de la orden de demolición desde 2001, los sucesivos intentos fallidos de ejecución, la ausencia de recurso contra la reiteración de la orden en 2020 y la reiteración de impugnaciones con finalidad dilatoria, llevan al Tribunal a confirmar la denegación de la medida cautelar.
V. Conclusión
La STSJ BAL 231/2026 contiene una doctrina de evidente consistencia jurídica en materia de disciplina urbanística y em la adopción de medidas cautelares, de la que cabe extraer las siguientes conclusiones:
Las multas coercitivas impuestas en el marco de un procedimiento de ejecución forzosa de una orden de demolición no pueden ser analizadas cautelarmente como simples obligaciones económicas de fácil reparación. Su finalidad instrumental al servicio de la demolición determina que la valoración del periculum in mora deba realizarse atendiendo al perjuicio derivado de la propia demolición, con las consecuencias que ello implica en cuanto a la dificultad de reparación de dicho perjuicio ante una eventual sentencia estimatoria.
Sin perjuicio de lo anterior, la regla general favorable a la suspensión cautelar de demoliciones cede cuando la orden de demolición es firme en vía judicial y el particular ha venido utilizando de forma sistemática y reiterada los mecanismos de impugnación y las solicitudes de medidas cautelares con el único propósito de dilatar sine die la efectividad de la resolución firme. En tales supuestos, el interés público en la ejecución de las resoluciones administrativas firmes prevalece sobre el interés particular del infractor urbanístico.
La sentencia consolida así un importante límite al uso defensivo del proceso contencioso-administrativo en materia de disciplina urbanística: la firmeza judicial de la orden de demolición no puede quedar perpetuamente neutralizada mediante la sucesiva impugnación de los actos de ejecución y la reiterada solicitud de medidas cautelares. Admitir lo contrario equivaldría a permitir que el incumplidor pueda obtener una moratoria indefinida en la reposición de la legalidad urbanística, con evidente quiebra del principio de efectividad de las resoluciones judiciales y del interés público en la protección del orden urbanístico.
Finalmente, la sentencia subraya que la corrección formal de las multas coercitivas —cuantía, periodicidad, etc.— no es argumento suficiente para suspender su ejecución cuando el contexto global del caso revela la utilización abusiva de los mecanismos de impugnación. La ponderación de los intereses en conflicto exige atender al historial completo del litigio, y no solo a la discutibilidad puntual de alguno de los actos de ejecución.
