En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, n.º 184/2026, de fecha 7 de mayo de 2026, recaída en el procedimiento ordinario n.º 258/2024, en materia de impugnación de Estudio de Detalle aprobado definitivamente por el Pleno de un Ayuntamiento.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución aborda la legalidad urbanística de un Estudio de Detalle aprobado definitivamente por el Pleno de un Ayuntamiento en sesión celebrada el 25 de julio de 2024, instrumento de planeamiento que la corporación aprobó con el objetivo de ordenar una macromanzana peatonal de uso residencial bioclimático con capacidad para albergar aproximadamente trescientas viviendas públicas en régimen de alquiler protegido.
La sentencia contiene un análisis sistemático sobre el régimen jurídico de los estudios de detalle como instrumento de planeamiento, abordando específicamente las siguientes cuestiones: i) la distinción entre el Estudio de Detalle y el denominado «proyecto de ordenación urbanística» que lo acompañaba, y su encuadramiento en el sistema de fuentes del artículo 14 TRLOTUP; ii) la vinculación del Estudio de Detalle a las determinaciones del PGOU y la modificación puntual del sector, en particular en lo relativo a la tolerancia de alturas y a las condiciones de la parcela edificable; iii) el alcance de la potestad innovadora de los estudios de detalle en materia de volúmenes, elementos salientes y planta baja, y la correcta delimitación entre desarrollo lícito y modificación encubierta del planeamiento superior; y iv) la exigencia o no de estudio de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad económica en el marco de la aprobación de un Estudio de Detalle, a la luz de los artículos 22 TRLS y 40 TRLOTUP.
II. Hechos fácticos relevantes
El solar objeto de la litis se encuentra en un Sector incluido en el Plan General de Ordenación Urbana, que modificado puntualmente en noviembre de 2021 mediante acuerdo plenario publicado en el BOP n.º 252 de 31 de diciembre de 2021. Dicha modificación puntual introdujo normas específicas para el sector, entre ellas la regulación sobre tolerancia de alturas (art. 5.38.2), condiciones de parcela edificable y volúmenes constructivos.
En el año 2021, la Dirección General de Agenda Urbana y Arquitectura del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana convocó un concurso, con el objetivo de encontrar respuestas arquitectónicas innovadoras para el solar en cuestión. El proyecto ganador estuvo subvencionado por la Generalitat Valenciana. Con fecha 11 de octubre de 2023 se formalizó el encargo en tres fases: Proyecto de Ordenación Urbanística (Fase 1), Estudio de Detalle (Fase 2) y Proyecto Básico de 50 viviendas bioclimáticas (Fase 3).
Sometida la documentación a información pública, los demandantes —cuatro vecinos y propietarios en el entorno del sector— presentaron escrito de alegaciones. El Arquitecto Municipal de Gestión del Territorio emitió informe técnico el 19 de febrero de 2024 estimando determinadas alegaciones, en particular la relativa a la tolerancia de alturas y la exigencia de completar el Estudio de Detalle con indicación de la superficie total, edificabilidad y superficie de ocupación de cada subparcela. A pesar de ello, el acuerdo plenario de 25 de julio de 2024 aprobó definitivamente el Estudio de Detalle sin incorporar las modificaciones que el propio informe técnico municipal había recomendado estimar, y sin motivar suficientemente tal decisión.
La parte demandante articuló hasta nueve motivos de impugnación, cubriendo aspectos tan variados como la integración del proyecto de ordenación urbanística en el expediente, la tolerancia de alturas, las condiciones de la parcela, los elementos por encima de la altura de cornisa, la regulación de la planta baja, los cuerpos y elementos salientes, la nomenclatura de dotaciones y la falta de estudio de viabilidad económica.
III. Cuestión de debate
El recurso plantea, en esencia, la siguiente cuestión jurídica de fondo: ¿puede un Estudio de Detalle separarse de las determinaciones de la modificación puntual del PGOU que lo habilita, en particular cuando el propio informe técnico municipal ha recomendado la estimación de alegaciones que detectan esa separación? Y, en relación con ello, ¿cuál es el alcance de la potestad innovadora del Estudio de Detalle en materias como la tolerancia de alturas, las condiciones de la parcela, los elementos de cornisa o los cuerpos salientes?
El debate jurídico se articula, en particular, en torno a los siguientes núcleos:
Primero. La naturaleza jurídica y el encuadramiento normativo del «proyecto de ordenación urbanística» que acompañaba al Estudio de Detalle, y si su tramitación conjunta se ajusta a lo dispuesto en el artículo 14 TRLOTUP, que no recoge dicha figura como instrumento de ordenación.
Segundo. Si la aprobación del Estudio de Detalle sin incorporar las modificaciones propuestas en el informe técnico municipal de 19 de febrero de 2024 —relativas a la tolerancia de alturas (art. V.3.2 del Estudio de Detalle) y a las condiciones de la parcela edificable (art. V.3, art. 5.37)— vulnera el artículo 41.1 TRLOTUP y las normas urbanísticas del PGOU (Modificación Puntual PPR11-Torretxó).
Tercero. Si los artículos del Estudio de Detalle relativos a elementos por encima de la altura de cornisa, regulación de planta baja y cuerpos salientes infringen las determinaciones de la Modificación Puntual del PGOU.
Cuarto. Si la nomenclatura de dotaciones empleada en la documentación del Estudio de Detalle se ajusta a las categorías previstas en el TRLOTUP, y si el posible defecto tendría alcance anulatorio.
Quinto. Si el Estudio de Detalle debe incorporar estudio de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad económica conforme a los artículos 22 TRLS y 40 TRLOTUP, en atención a las características concretas de la actuación.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, declarando la nulidad parcial del Estudio de Detalle únicamente en los artículos que regulan la tolerancia de alturas (V.3.2) y las condiciones de la parcela edificable (V.3, art. 5.37), desestimando el resto de motivos de impugnación. El razonamiento jurídico de la Sala se estructura en los siguientes pilares interpretativos:
A) El proyecto de ordenación urbanística: instrumento sin contenido normativo y sin encaje en el artículo 14 TRLOTUP
La Sala aborda, en primer lugar, la singular situación documental del expediente: junto al Estudio de Detalle, el Ayuntamiento aprobó un denominado «proyecto de ordenación urbanística», documento que fue sometido igualmente a información pública pero cuya naturaleza y rango normativo no habían sido clarificados. La actora declaraba que dicho proyecto carecía de cobertura legal en el sistema de instrumentos de planeamiento del artículo 14 TRLOTUP y que su tramitación conjunta con el Estudio de Detalle generaba confusión y producía indefensión.
La Sala desestima este motivo, pero no sin antes enmarcar con precisión la naturaleza del documento cuestionado. En efecto, el Tribunal analiza el contenido del proyecto de ordenación urbanística, y concluye que, pese a que la figura no está prevista como instrumento de ordenación en el artículo 14 TRLOTUP, el documento carece de contenido normativo propio, como también se desprende de su publicación en el BOP de Valencia n.º 250 de 30 de diciembre de 2024. De este modo, la Sala emplea el criterio del contenido material frente a la denominación formal del instrumento para neutralizar este motivo de impugnación:
“De acuerdo con el artículo 14 TRLOTUP, el denominado «proyecto de ordenación urbanística» no está previsto como un instrumento de ordenación. No obstante, analizado por la Sala su contenido, y por lo que se desprende del BOP de la provincia de Valencia nº 250 de fecha 30 de diciembre de 2.024, éste carece de contenido normativo, por lo que vamos a desestimar el motivo”.
Este razonamiento resulta importante en la práctica urbanística: la ausencia de contenido normativo en el proyecto de ordenación urbanística impide que sus posibles defectos formales —como la inadecuación de la nomenclatura de dotaciones que también denunciaba la recurrente— proyecten consecuencias anulatorias sobre el Estudio de Detalle, que sí posee naturaleza normativa. La Sala explicita esta consecuencia al resolver el motivo relativo a la nomenclatura de dotaciones (FJ Séptimo): el vicio, en la medida en que se imputa al proyecto de ordenación carente de eficacia normativa, carece de relevancia sustantiva frente a terceros y no genera la indefensión puesta de manifiesto.
B) Tolerancia de alturas y condiciones de la parcela: nulidad parcial por vulneración del artículo 41.1 TRLOTUP y del PGOU
Este es el núcleo central del pronunciamiento y el único motivo que la Sala estima con efecto anulatorio. El análisis parte de la previsión del artículo 41.1 TRLOTUP, que establece con claridad la función y los límites del instrumento:
“1. Los estudios de detalle definen o remodelan volúmenes y alineaciones, sin que puedan modificar otras determinaciones propias del plan que desarrolla”.
Con este punto de partida, la Sala examina, de forma separada, las dos infracciones detectadas:
1. Tolerancia de alturas.
El artículo 5.38, apartado 2, de las Normas Urbanísticas del PGOU (Modificación Puntual/2002, Torretxó-PPR11, aprobada en sesión plenaria de 24 de noviembre de 2021) establecía:
2.-Tolerancia de Alturas. No se admitirá la construcción de edificios con menos plantas de las grafiadas en los planos de ordenación del Estudio de Detalle.
Tras la información pública, el informe técnico municipal de 19 de febrero de 2024 propuso estimar la alegación de los recurrentes y modificar el artículo V.3 del Estudio de Detalle en los siguientes términos: «No se admitirá la construcción de edificios con menos plantas de las definidas en los planos de ordenación del estudio de detalle». Sin embargo, el acuerdo plenario aprobó definitivamente el artículo V.3.2 con una redacción materialmente distinta y contraria a las determinaciones del PGOU:
“Se admitirá la construcción de edificios que dispongan parcialmente de una planta menos de las grafiadas en los planos de ordenación del estudio de detalle con objeto de poder cuadrar edificabilidades y obtener una mejor adaptación de los volúmenes con su entorno”.
La Sala concluye que esta redacción supone una vulneración directa del PGOU y, en consecuencia, del artículo 41.1 TRLOTUP:
“Lo anterior, como indica la recurrente, supone una vulneración de lo previsto en el PGOU y, por tanto, del artículo 41.1 TRLOTUP.”
2. Condiciones de la parcela edificable.
En términos análogos, la Modificación Puntual del PGOU establece que «la ocupación de la parcela edificable será la que resulte del Estudio de Detalle». El informe técnico municipal de 19 de febrero de 2024 propuso estimar la alegación de los recurrentes en los siguientes términos:
4.- ESTIMAR. Se deberá completar el estudio de detalle indicando la superficie total, la edificabilidad, y la superficie de ocupación de cada una de las subparcelas definidas (sector según la propuesta).
Pese a ello, el Estudio de Detalle aprobado definitivamente no incorporó estas determinaciones ni motivó su no inclusión, lo que la Sala califica, con plena corrección técnica, de nueva vulneración del artículo 41.1 TRLOTUP:
“A pesar de ello, el estudio de detalle no plasmó las modificaciones cuya estimación se propuso en el informe técnico de 19 de febrero de 2024 sin justificar tal decisión. Lo anterior, como indica la recurrente, supone nuevamente una vulneración de lo previsto en el PGOU y, por tanto, del artículo 41.1 TRLOTUP”.
La Sala opta por la técnica de la nulidad parcial individualizada. Siguiendo la petición subsidiaria del propio Ayuntamiento, el Tribunal declara la nulidad exclusivamente de los artículos del Estudio de Detalle que regulan la tolerancia de alturas y las condiciones de la parcela, constatando que el vicio apreciado puede individualizarse sin incidir en el resto del instrumento:
“Procede, por tanto, estimar el recurso, si bien, como solicita subsidiariamente el Ayuntamiento, dado que el vicio apreciado para la declaración de nulidad puede individualizarse respecto de concretos artículos del estudio de detalle, en este caso, tolerancia de alturas y condiciones de la parcela edificable, sin que su nulidad tenga incidencia en los restantes, procede declarar la nulidad parcial del estudio de detalle únicamente en los artículos que regulan la tolerancia de alturas y condiciones de la parcela edificable.”
C) Condiciones de volumen, planta baja y cuerpos salientes: distinción entre desarrollo lícito y modificación encubierta del plan
La Sala aborda, a continuación, los motivos relativos a los elementos por encima de la altura de cornisa, la regulación de la planta baja y los cuerpos y elementos salientes, desestimando todos ellos por idéntica razón: el Estudio de Detalle, como instrumento de desarrollo del planeamiento superior, no tiene que reproducir las mismas determinaciones del Plan General, sino que le está vedado contravenirlas. La diferencia entre omisión (lícita) y contradicción (ilícita) es la clave del razonamiento.
En cuanto a los elementos por encima de la altura de cornisa, el PGOU (Modificación Puntual, art. 5.38.3) admitía cubiertas inclinadas con requisitos específicos, permitía cajas de escaleras y ascensores situados a no menos de 4 metros, y no contemplaba pretiles de seguridad para acceso a cubierta. El Estudio de Detalle no reprodujo la regulación de cubiertas inclinadas, no incluyó la restricción de los 4 metros para instalaciones, y añadió la previsión de pretiles de seguridad. La Sala descarta que ninguna de estas circunstancias constituya infracción del plan:
“El estudio de detalle es un instrumento de planeamiento que desarrolla el Plan General, no debe incluir las mismas previsiones que el Plan sino, en la materia que le es propia, no infringir sus determinaciones. Por tanto, el hecho de que el estudio de detalle no contemple las cubiertas inclinadas, cuando las mismas están ya previstas en el Plan General, no supone infracción del mismo. […] Finalmente, que el estudio de detalle prevea la posibilidad de establecer pretiles de seguridad para el acceso a cubierta, no contempladas en el plan, no supone su infracción, ya que, como ya hemos indicado, los estudios de detalle pueden definir o remodelar volúmenes, siempre que no contravengan las determinaciones del plan, como ocurre en este caso”.
En cuanto a los cuerpos y elementos salientes, la comparación entre los máximos del PGOU y los límites del Estudio de Detalle revela que este último, lejos de superar los umbrales del plan, los reduce o los mantiene dentro de los mismos, lo que excluye cualquier infracción. Y en lo referente a la regulación de la planta baja, la Sala constata que la recurrente no concretó la infracción que atribuía al Estudio de Detalle respecto del plan, razón por la cual el motivo es igualmente desestimado.
D) Vicios formales en la nomenclatura de dotaciones: principio de trascendencia y acreditación de indefensión
La recurrente alegaba que la documentación del Estudio de Detalle no se ajustaba a las categorías y nomenclatura que para designar las Dotaciones contempla el TRLOTUP. La Sala rechaza este motivo con base en dos argumentos que resultan de importante utilidad práctica:
En primer lugar, el vicio nomenclatural se imputaba al proyecto de ordenación urbanística —carente, como se ha señalado, de contenido normativo— y no al Estudio de Detalle propiamente dicho. En segundo lugar, y con carácter autónomo, la Sala aplica el principio de trascendencia que rige la anulabilidad de los actos administrativos por vicios formales:
“En última instancia, la alegación carece de relevancia sustantiva, la recurrente no ha concretado la incidencia que tal defecto, en caso de haber quedado acreditado, tendría en el proceso. Tratándose de vicios formales, sólo tienen alcance anulatorio aquellos que causan indefensión al interesado, lo que no ha quedado acreditado en este caso”.
E) Estudio de viabilidad económica y memoria de sostenibilidad: suficiencia de la documentación elaborada para la modificación puntual del PGOU previo
El último motivo planteaba la nulidad del Estudio de Detalle por carecer del estudio de viabilidad económica y la memoria de sostenibilidad económica exigidos por el artículo 22 TRLS y el artículo 40 TRLOTUP. La Sala rechaza este motivo con una fundamentación que enlaza con su propia doctrina previa —STS y Sección n.º 159/2020, de 6 de marzo y que precisa con claridad el distinto alcance de ambos documentos:
“Conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el precepto transcrito no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos: la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes”.
Aplicando esta distinción al caso concreto, la Sala constata que el Ayuntamiento acreditó la existencia del informe de sostenibilidad económica elaborado para la modificación puntual del PGOU-2002, cuyas conclusiones establecen que «el Plan Parcial con la ordenación prevista en la Modificación del Plan propuesta por el Ayuntamiento es sostenible económicamente para la Hacienda Municipal del Ayuntamiento». Sobre esta base, y teniendo en cuenta la naturaleza del Estudio de Detalle como último escalón de la ordenación —con función limitada al desarrollo de las determinaciones del plan superior—, la Sala concluye que no concurren los presupuestos del artículo 15.4 del texto refundido:
“Los Estudios de Detalle constituyen el último paso de la ordenación, siendo su característica principal la limitación de su cometido, que se circunscribe a desarrollar las determinaciones del planeamiento superior (Plan General, Planes Parciales o Especiales), y teniendo en cuenta en concreto, la presente aprobación de la Modificación del estudio de Detalle y su alcance limitado, no concurren los presupuestos previstos en el artículo 15.4 del texto Refundido. El motivo, en consecuencia, no merece ser acogido”.
V. Conclusión
La STSJ CV 1425/2026 contiene un pronunciamiento de interés para la práctica del Derecho Urbanístico valenciano, tanto por su contenido sustantivo como por la técnica de la nulidad parcial individualizada que aplica para preservar la mayor parte del Estudio de Detalle impugnado.
Desde el plano sustantivo, la sentencia consolida una doctrina nítida sobre los límites de la potestad normativa del Estudio de Detalle: este instrumento puede desarrollar y precisar las determinaciones del planeamiento superior en materia de volúmenes y alineaciones, puede incorporar previsiones complementarias no expresamente contempladas en el Plan General siempre que no lo contravengan, y puede omitir la reproducción de determinaciones que ya constan en el plan con rango superior; lo que no puede hacer, en ningún caso, es contradecir las determinaciones del PGOU o de su modificación puntual. La aprobación del artículo V.3.2 permitiendo edificios con una planta menos de las grafiadas —en flagrante contradicción con el mandato del PGOU y del propio informe técnico municipal— es el ejemplo paradigmático de esa prohibición.
Resulta igualmente destacable la proyección práctica de la obligación de motivar la desestimación de las alegaciones estimadas por los propios técnicos municipales: el Tribunal no solo declara la nulidad de los preceptos contrarios al plan, sino que vincula dicha nulidad a la falta de justificación por parte de la Administración de su decisión de no incorporar las modificaciones que su propio Arquitecto Municipal había recomendado. Esta exigencia de congruencia interna del expediente administrativo conecta directamente con el deber de motivación de los artículos 35 y 88.2 de la Ley 39/2015.
Desde el plano procedimental, la sentencia ofrece una útil sistematización del principio de trascendencia aplicado a los vicios formales en la documentación del planeamiento urbanístico, recordando que únicamente generan nulidad aquellos defectos que causan indefensión acreditada al interesado. Y en materia de sostenibilidad económica, el Tribunal reafirma que la documentación financiera exigida por el artículo 22 TRLS puede satisfacerse mediante los estudios elaborados para el instrumento de planeamiento de rango superior que ampara el Estudio de Detalle, sin necesidad de duplicar dicho análisis cuando el alcance del instrumento de desarrollo es limitado y no altera las previsiones económicas del plan.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
